Krajský soud v Brně 30 A 85/2022 – Ochrana proti nečinnosti správního orgánu

Žalobkyně se podanou žalobou domáhají ochrany před nezákonným zásahem žalované, který má spočívat v tom, že žalovaná zveřejnila na internetových stránkách www.potravinynapranyri.cz (dále též „Stránky“) a na sociální síti Twitter nepravdivé informace o tom, že výrobky distribuované žalobkyněmi jsou falšované, resp. nemají dostatečnou jakost. Zveřejnění těchto informací způsobilo a nadále působí žalobkyním újmu, navíc jde o zveřejnění protiprávní. Konkrétně se jednalo o zveřejnění informací o výrobcích: i. Figo Multivitamin – Ovocný nápoj, šarže č. DMT:03.2015 1641511 CDG, jehož prodávajícím je žalobkyně a); ii. S BUDGET LOW-FAT COCOA POWDER KAKAOVÝ PRÁŠEK se sníženým obsahem tuku, šarže č. L32544, jehož distributorem je žalobkyně b); iii. PENNY CHO-Quick instantní kakaový nápoj, šarže č. L32414, vyrobený v Polsku pro PENNY Market s. r. o.; iv. TESCO Cocoa Powder, šarže č. L12884, vyrobený pro Tesco Stores ČR a. s.

Žalobkyně dne 28. 7. 2016 podaly žalobu k občanskoprávnímu úseku Krajského soudu v Brně a označily ji jako žalobu na ochranu před nekalosoutěžním jednáním a na ochranu dobré pověsti právnické osoby. V této žalobě měly za to, že se proti zveřejnění předmětných informací žalovanou nelze bránit v řízení před správními soudy, neboť zde chybí vrchnostenský prvek jednání žalované. K tomu odkázaly na rozsudek Bavorského Soudního dvora 9 CE 12.2755 (M 18 E 12.4654). O žalobě rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 27. 6. 2019, č. j. 18 Cm 147/2016-332, tak, že žalobu zamítl. Předmětný rozsudek byl k odvolání žalobkyň potvrzen rozsudkem Vrchního soudu v Olomouci ze dne 5. 12. 2019, č. j. 4 Cmo 137/2019-382. Proti rozsudku vrchního soudu podaly žalobkyně dovolání, kterému Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 29. 6. 2021, č. j. 23 Cdo 1420/2020-435, vyhověl a zrušil jak rozsudek vrchního, tak krajského soudu. Nesouhlasil s posouzením krajského a vrchního soudu, že zásah státu do pověsti žalobkyň je nutné posoudit podle podmínek soukromého deliktu. Měl za to, žalovaná jednala při zveřejnění informací v rámci výkonu státní moci. Uložil proto soudům nižších stupňů, aby žalobkyně vyzvaly k upřesnění žaloby za účelem rozlišení, jaké nároky podanou žalobou uplatňují. V návaznosti na závěry Nejvyššího soudu vyzval Krajský soud v Brně žalobkyně usnesením ze dne 19. 8. 2021, č. j. 18 Cm 174/2016-454, k upřesnění žaloby a petitu. Ten žalobkyně upřesnily podáním z 25. 10. 2021 a následně z 10. 12. 2021. Co se týče zdržovacích nároků vůči žalované, ty nově podřadily pod nezákonný zásah ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“). Tento právní názor potvrdily rovněž v podání z 18. 3. 2022. Následně Krajský soud v Brně usnesením ze dne 29. 8. 2022, č. j. 18 Cm 174/2016-520, výrokem I. vyloučil k samostatnému řízení nároky z titulu zásahu státu ve smyslu § 82 s. ř. s. a výrokem II. nároky z titulu zásahu státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

Poté, co bylo řízení týkající se zásahové žaloby vyloučeno pod sp. zn. 30 A 85/2022, soud vyzval žalobkyně ke shrnutí argumentace uplatněné ve věci tvrzeného nezákonného zásahu. V podání ze dne 2. 11. 2022 žalobkyně odkázaly na svá dřívější podání ve věci a dodaly, že skutkový stav je mezi účastníky řízení nesporný. Sporné je však právní posouzení nároků žalobkyň. Domnívají se, že je žalovaná veřejně odsoudila (pranýřovala), aniž by český právní řád takový trest umožňoval a aniž by s nimi bylo vedeno správní řízení, v němž by jim byla poskytnuta možnost obrany. Pokud určité správní řízení vedeno bylo, žalobkyně nebyly jeho účastníky. Navíc ke zveřejnění nepravdivých informací o výrobcích došlo ještě před skončením takových správních řízení.

Předně žalobkyně zpochybnily působnost žalované sestavovat seznamy falšovaných a nejakostních potravin. Odkaz žalované na § 3 odst. 3 písm. i) zákona č. 146/2002 Sb., o státní zemědělské a potravinářské inspekci („SZPI“), je nepřípadný. Informační povinnost plynoucí z daného ustanovení podle žalobkyň nelze vykládat jako možnost zveřejňování jakýchkoliv informací, které mohou podstatným způsobem zasáhnout do právní sféry konkrétních subjektů. Publikované informace navíc nejsou podloženy pravomocnými rozhodnutími o spáchání přestupků. Informační povinnost má přispívat k ochraně spotřebitelů a udržování důvěry občanů v kontrolní systém. Vytváření seznamů obsahujících odkazy na rizikové, nespolehlivé či nepoctivé výrobce, aniž by s takovým výrobcem nebo prodejcem bylo zahájeno jakékoliv správní řízení, v rámci něhož by mohl bránit svá práva, není smyslem § 3 odst. 3 písm. i) zákona o SZPI. Dopad sdělení žalované na obchodníky je totiž zásadní, neboť výrobky jsou na seznam falšovaných či nejakostních potravin zařazeny a zůstávají v něm nadále obsaženy. Tvrzení o tom, že výrobky nesplňují požadavky potravinového práva, vede k poškození výrobců a narušení hospodářské soutěže.

Závěr, že pojem pranýř je používán ve smyslu „veřejně kárat“, plyne i z rozsudku vrchního soudu. Nejde o pouhé zveřejnění informací, ale o určitou formu trestu. Žalovaná prostřednictvím zveřejnění spotřebitele vyzývá, aby dané výrobky nekupovali. Tím zasahuje do práva žalobkyň na svobodné podnikání. Zveřejnění informací formou trestu představuje exces v činnosti žalované a porušuje čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Tvrzení žalované o tom, že výrobky nesplňují požadavky potravinového práva, není opřeno o žádné právně relevantní informace. Podle internetových stránek lze do seznamu zařadit výrobky i na základě skutečností, které nijak nesouvisí s porušením zákonných povinností výrobců potravin. Exces žalované tedy spočívá ve způsobu, kterým byla veřejnost informována o výrobcích žalobkyň. Způsob zveřejnění nevyhovoval principu dobré správy ani zásadě přiměřenosti. I pokud by se o exces nejednalo, byl způsob zveřejnění učiněn zavádějícím způsobem. Označení „falšované“ potraviny navozuje dojem podvádění, přestože důvodem takového označení může být skutečnost, že potravina nedosahuje deklarovaného parametru.

Žalobkyně se dále domnívají, že žalovaná potraviny na seznam falšovaných a nejakostních potravin zařazuje svévolně. Na svých stránkách uvádí pouze vágně formulovaná a demonstrativně uvedená kritéria pro zařazení výrobků na seznam. V řadě případů přitom ke zhoršení kvality výrobku může dojít pouhým skladováním. Porušení povinností vyplývajících z požadavků potravinového práva tak nemusí přímo souviset s porušováním právních povinností výrobce potravin, avšak přesto je pranýřován výrobce. Pro zařazení na seznam musí existovat transparentní a předem stanovená kritéria. Žalovaná není oprávněna spotřebitele informovat zkresleně či klamavě. Nedodržení pravidel potravinového práva by mělo být ve zveřejněné informaci popsáno dostatečně určitě s odkazem na relevantní právní úpravu. Je-li na seznam zařazen výrobek na základě údajně menšího množství vitaminu, nelze tvrdit, že výrobce nedodržuje požadavky potravinového práva. Úbytek vitamínů v potravinách je totiž často spojován se špatným skladováním a nepředstavuje riziko pro spotřebitele. Maximálně může jít o klamavou obchodní praktiku. Tato problematika však nespadá pod dozor žalované, ale České obchodní inspekce.

Negativní dopad do práv žalobkyň se projevuje tím, že spotřebitelé výrobky v seznamu vnímají jako problematické a upřednostní výrobky jiné. Navíc spotřebitel si pod pojmem falšovaná potravina představí spíše neoprávněné kopírování výrobků, nikoliv nižší než deklarovaný obsah vitamínu ve výrobku. Zveřejněné informace tak mají zásadní vliv na chování spotřebitelů, což má přímý dopad do podnikání žalobkyň.

Požadují proto, aby soud konstatoval, že se žalovaná zveřejněním informací o výrobcích žalobkyň dopustila nezákonného zásahu a uložil jí povinnost zveřejněné informace z internetových stránek a sociální sítě Twitter odstranit.

Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že ke zveřejňování informací na internetových stránkách dochází na podkladě kontrolních a správních spisů. Potvrdila, že je autorem příspěvků publikovaných na předmětných webových stránkách. Smyslem Stránek je zejména ochrana spotřebitele, který je prostřednictvím předmětných stránek informován o výsledcích vykonaných kontrol, resp. o potravinách, které byly v České republice uváděny na trh v rozporu s právními předpisy a jejichž uvádění bylo zakázáno. Současně jde o jeden z prostředků, jímž žalovaná naplňuje požadavek otevřené státní správy.

Ke zveřejňování informací dochází na základě čl. 17 odst. 5 Listiny, § 3 odst. 3 písm. i) zákona o SZPI, resp. § 15 odst. 13 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, případně z čl. 8 odst. 1 nařízení č. 178/2002 nebo čl. 7 odst. 1 nařízení č. 882/2004. Zveřejněním příspěvků na internetových stránkách nedošlo k žádnému excesu. To ostatně potvrdil i Nejvyšší soud v rozsudku č. j. 23 Cdo 140/2020-435 nebo Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 6. 2020, č. j. 2 As 291/2019-32.

Odmítá tvrzení žalobkyň, že vytváří seznamy a že zveřejnění je sankcí svého druhu. Z obsahu internetových stránek je zřejmé, že nejde o středověký pranýř, ale o moderní způsob informování spotřebitelů. Cílem zveřejnění není pranýřování výrobců, ale upozornění na nevyhovující potraviny zjištěné kontrolou, jejichž uvádění na trh bylo zakázáno pravomocným rozhodnutím (opatřením). To ostatně bylo žalovanou doloženo přílohami k vyjádření k žalobě z 28. 3. 2018. Z doložených opatření a rozhodnutí je zřejmé, že věcná správnost zveřejněných kontrolních zjištění nebyla nikdy zpochybněna ani vyvrácena. Zveřejněné informace jsou pravdivé. Způsob zveřejnění není difamační. Použité pojmy jsou pro spotřebitele srozumitelné. Zveřejněním informací tak nemohlo dojít k nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.

Závěrem namítla, že podaná žaloba je opožděná, neboť nebyla podána ve lhůtě plynoucí z § 84 s. ř. s. Žalobkyně se o zveřejnění informací dozvěděly nejpozději dne 9. 10. 2015 (data zveřejnění jsou 21. 4., 29. 5., 2. 7. a 8. 9. 2015), kdy zaslaly žalované výzvu k odstranění vadné praxe. Subjektivní lhůta pro podání žaloby tak uplynula 10. 12. 2015, ovšem žaloba byla podána až 28. 7. 2016. Navíc k rozšíření civilní žaloby na žalobu zásahovou došlo až mnohem později v návaznosti na rozsudek Nejvyššího soudu. Tato změna přitom byla tak zásadní, že je nutné ji považovat za nové podání ve věci samé.

Na základě výše uvedeného žalovaná navrhla, aby soud zamítl jako nedůvodnou.

V replice ze dne 13. 4. 2023 žalobkyně nesouhlasily s tvrzením žalované, že zveřejňování informací na Stránkách probíhá v souladu se zákonem o SZPI. Cílem zveřejnění je informovat spotřebitele o vadné potravině, nikoliv očerňovat jejího výrobce v situaci, kdy žalovaná vůbec nezkoumala, zda pochybení nebylo způsobeno třetími osobami (např. v důsledku nesprávného skladování nebo přepravy). Způsob zveřejnění žalovanou má povahu nepřípustného obvinění a zavádějící informace, neboť kontrolní zjištění nemá původ v povaze potraviny. Důležitá je rovněž skutečnost, že žalovaná zveřejňuje jen negativní zjištění. Nezávadné potraviny spotřebitelům prezentovány nejsou. Jedná se tak o určitou časově neomezenou formu trestního rejstříku bez možnosti odstranění informace, a to ani v případě, dojde-li následně k nápravě. Doplnily, že pravidelně nechávají své výrobky testovat, jak vyplývá z přiloženého protokolu o testování vzorků. Za takové situace je označování jejich výrobků za falšované či nejakostní excesem.

Podanou žaloby považují za včasnou. Zveřejnění informací totiž představuje trvající zásah (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II.ÚS 635/18), neboť i v současnosti jsou informace o falšování výrobků na internetových stránkách umístěny.

Při ústním jednání dne 20. 4. 2023 účastníci setrvali na svých stanoviscích uplatněných v předchozích písemných podáních. K dotazu soudu zástupce žalované potvrdil, že nezpochybňují aktivní legitimaci žalobkyň, tj. že by žalobkyně nebyly výrobci potravin, jejichž údaje byly na Stránkách zveřejněny.

Zástupce žalobkyň shrnul, že zveřejněním na Stránkách nedochází k informacím o činnosti žalované. Jde o informování o negativních zjištěních, přičemž způsob zveřejnění není proporcionální. Byl akcentován polský původ zboží, přičemž v případě tuzemských výrobků jejich původ zdůrazňován není. Tato skutečnost svědčí rovněž o porušení předpisů o volném pohybu zboží. Soud by proto měl zvážit rovněž položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Navrhl, aby soud provedl dokazování protokolem o zkoušce výrobků z roku 2019. Dochází-li k výmazu z archivu až po 10 letech, jde podle něj o lhůtu nepřiměřenou, neodpovídající požadavku na řádné informování spotřebitele.

Zástupce žalované setrval na tom, že zveřejnění nepředstavuje exces. Položení předběžné otázky podle něj není nutné. K délce zveřejnění doplnil, že po uplynutí doby 6 měsíců od zveřejnění jsou informace přesunuty do archivu, z něhož jsou po 10 letech smazány. Z nařízení č. 882/2004 nebo 625/2015 o úředních kontrolách plyne, že je nutné zveřejňovat informace důležité pro kvalifikované rozhodování spotřebitele. Zveřejňování i všech pozitivních zjištění by s sebou neslo neúměrné náklady a nebylo by přínosné. V segmentu provedených kontrol jsou nicméně zobrazovány i informace o vyhovujících výsledcích kontrol. Nesouhlasí ani s difamační povahou pojmu „falšované“ potraviny. Informace poskytnuté na Stránkách jasně specifikují, který nedostatek byl zjištěn. Informace o původu zboží jsou zveřejňovány jen v případě, že je takový údaj uveden na potravinách. Nejedná se o povinný údaj, proto není uveden u všech výrobků. K protokolu o zkoušce výrobků z roku 2019 dodal, že se nevztahuje ke zveřejněným výrobkům. K dotazu soudu potvrdil, že vydaná opatření a rozhodnutí ve věci kontrolovaných výrobků nebyla zrušena.

Soud konstatoval obsah soudního a správního spisu (zahrnujícího mj. protokoly o provedených kontrolách a vydaná kontrolní opatření, resp. rozhodnutí o přestupcích). Tyto skutkové okolnosti nebyly mezi účastníky sporné. Stejně tak nebylo sporu o tom, že Stránky provozuje žalovaná, rozsah zveřejněných informací, ani skutečnost, že žalobkyně jsou výrobci výrobků specifikovaných v bodě 1 rozsudku. Poté soud provedl dokazování protokolem Vysoké školy chemicko-technologické v Praze o analýze vzorků č. 08/19/045 z 15. 5. 2019 předloženým žalobkyněmi, jímž byly testovány ovocné nápoje Relax na podíl ovocné složky v nápoji (viz č. l. 552).

Nejprve se soud zabýval naplněním podmínek řízení.

Podle § 82 s. ř. s. každý kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

Aktivní legitimace v řízení o zásahové žalobě svědčí každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobkyně je tedy tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoli prokázání skutečnosti, že k přímému zásahu do práv žalobkyň skutečně došlo; to je již otázkou důvodnosti žaloby (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007-247, publikované pod č. 1773/2009 Sb. NSS).

Tvrzení o přímém zkrácení žalobkyň na jejich právech postupem žalované – zveřejněním informací o falšování či nejakostní povaze jimi vyráběných výrobků na Stránkách – je zcela konkrétní a reálné. Soud nemůže bez dalšího vyslovit, že by tvrzené přímé zkrácení na právech žalobkyň bylo z povahy věci vyloučeno. Nelze rovněž konstatovat, že by tvrzené jednání pojmově nemohlo představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Zveřejnění informací bylo žalovanou provedeno v rámci výkonu veřejné moci. Šlo o poskytnutí informací ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, o nějž se jedná jak v případě poskytnutí informací na žádost, tak zveřejněním. Zde se konkrétně jednalo o informování spotřebitelů o výsledcích kontrol provedených žalovanou na Stránkách s poukazem na § 3 odst. 3 zákona o SZPI (přiměřeně srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2017, č. j. 4 As 46/2016-94). Podmínku aktivní legitimace žalobkyně tak má soud za splněnou.

Pokud jde o legitimaci pasivní, není mezi účastníky sporu o tom, že zveřejnění předmětných informací je přičitatelné žalované. Sama žalovaná ve vyjádření k žalobě i při ústním jednání potvrdila, že je provozovatelem Stránek.

Dále soud hodnotil včasnost podané žaloby. Podle § 84 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (subjektivní lhůta). Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo (objektivní lhůta).

Žaloba byla podána dne 28. 7. 2016, k upřesnění (rozšíření) žaloby o petit vztahující se k zásahové žalobě došlo 10. 12. 2021, přičemž nezákonný zásah žalované má spočívat ve zveřejnění informací o falšování a nejakostní povaze výrobků produkovaných žalobkyněmi, k němuž došlo ve dnech 21. 4. 2015, 29. 5. 2015, 2. 7. 2015 a 8. 9. 2015. Předmětný zásah žalobkyně označují za trvající, neboť i v současnosti jsou informace o výsledcích kontrol předmětných výrobků na Stránkách obsaženy v archivu. Rovněž ze správního spisu vyplývá, že informace se ze Stránek nestahují, zůstávají zveřejněny, ale po půl roce od zveřejnění se záznamy přesouvají do archivu (viz odpověď žalované z 11. 1. 2015, č. j. SZPI/AA935-187/2015, č. l. 57-58 soudního spisu). Zástupce žalované nicméně na jednání upřesnil, že k výmazu údajů z archivu dochází po 10 letech.

Soud se ztotožnil s argumentací žalobkyň, že zásah žalované lze vnímat jako trvající. V takovém případě je nutno vycházet z nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18, podle něhož u trvajících zásahů platí pravidlo, podle kterého má časové právní následky včetně dopadu na počátek běhu subjektivní i objektivní lhůty k podání zásahové žaloby až ukončení zásahu. Lhůta pro podání zásahové žaloby tak po dobu trvání takového zásahu počíná běžet každý den znovu, neboť v případě stále neukončeného trvajícího zásahu se žalobkyně o takovém zásahu dozvídají každý den znovu. Vzhledem k tomu, že informace o výrobcích žalobkyň jsou na Stránkách stále obsaženy, je nutno vycházet z toho, že lhůta pro podání žaloby byla zachována. Žaloba tedy byla podána včas.

K přípustnosti zásahové žaloby soud uvádí, že podle § 85 s. ř. s. je zásahová žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (subsidiarita zásahové žaloby). V daném případě soud nemá pochyb o přípustnosti zásahové žaloby. Žalobkyně spatřují zásah ve faktickém úkonu žalované – zveřejnění určitých informací na Stránkách. Je tak zřejmé, že prostřednictvím žaloby proti správnímu rozhodnutí (§ 65 s. ř. s.), ani žaloby nečinnostní (§ 79 s. ř. s.) se nelze domoci soudní ochrany. Nápravy se nelze domáhat ani prostředky zakotvenými ve správním řízení, neboť se zveřejněním výsledků kontrol na Stránkách není spojeno žádné samostatné správní řízení. Rovněž podání stížnosti proti postupu žalované dle § 175 správního řádu nelze chápat jako jiný prostředek ochrany, který je nutno vyčerpat před podáním zásahové žaloby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010-44, publikovaný pod č. 2339/2011 Sb. NSS). Žaloba je tedy přípustná.

Dále soud posuzoval důvodnost uplatněných žalobních námitek. Vycházel přitom ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 87 odst. 1 s. ř. s.).

Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Z předloženého spisového materiálu vyplynuly následující skutečnosti.

Vzorek výrobku Figo Multivitamin – Ovocný nápoj byl dne 28. 1. 2015 odebrán žalovanou v provozovně Jednoty, Tyršova 682, Lomnice nad Lužnicí. Podle protokolu o kontrole č. P030-30309/15 ze dne 13. 3. 2015 předmětný vzorek podle nevyhověl ve sledovaném znaku vitamín C deklaraci uvedené na obalu, že vitamin C je ve výrobku obsažen v množství 12 mg/100 ml. Výsledkem analýzy byl zjištěn jeho obsah