5 As 116/2021 — Nejvyšší správní soud

55 Af 8/2024- 79 - text 14 55 Af 8/2024 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Petra Pospíšila a soudců Zuzany Bystřické a Mariana Kokeše ve věci žalobce: Svaz osobních železničních dopravců, z. s., IČO 14224500 sídlem Křižíkova 148/34, 186 00 Praha zastoupený advokátem Mgr. Jiřím Pourem sídlem Italská 2581/67, 120 00 Praha proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, 604 55 Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 5. 2024, č. j. ÚOHS-20873/2024/164, sp. zn. ÚOHS-R0060/2024/DI takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce je spolkem sdružujícím osobní železniční dopravce, kteří provozují drážní dopravu v České republice. Žalobou je napadeno rozhodnutí, jímž předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže („předseda Úřadu“) zamítl rozklad žalobce v otázce jeho účastenství v řízení o žádosti o schválení návrhu ročního plánu omezení provozování dráhy pro rok 2024, které žalovaný vedl pod sp. zn. OPD171/23 podle § 23c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách. V průběhu tohoto řízení žalovaný usnesením ze dne 18. března 2024, č. j. ÚOHS-11847/2024/451, rozhodl tak, že žalobci účastenství v předmětném řízení nenáleží. Žalobce s tímto závěrem správních orgánů nesouhlasí. II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě 2. Žalobce ve včas podané žalobě v prvé řadě uvedl, že hlavním úkolem žalovaného v oblasti regulace železničního odvětví podle směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. 11. 2012, č. 2012/34/EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, je zajistit spravedlivý a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře a souvisejícím službám. Ochrana dopravců je formou ochrany slabší smluvní strany ve vztahu k přístupu provozovatele dráhy, který je státní organizací a fakticky monopolní aktér (viz bod 30 rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2024, č. j. 18 A 6/2023-113). 3. Žalobce předestřel, že jeho postoj vychází ze skutečného fungování vztahů mezi provozovatelem dráhy a dopravci. Navázal odkazem na definici pojmu „žadatel“ podle čl. 3 odst. 19 směrnice č. 2012/34/EU, přičemž tato její část je normativní a skutečnost, že se vůči ní lze domoci přímého účinku potvrdil i Městský soud v Praze ve výše zmíněném rozsudku v bodech 64 až 67 a 77. Definice žadatele podle čl. 3 směrnice č. 2012/34/EU je demonstrativní, neboť uvádí příkladmý výčet subjektů, které naplňují klíčovou charakteristiku, a to, že mají zájem v oblasti veřejné služby nebo obchodní zájem na získání kapacity dráhy. Žalobce též tvrdil, že splňuje definici žadatele též proto, že je seskupením železničních podniků, jejichž činnost má v řadě případů mezinárodní přesah, neboť provozují mezistátní železniční linky nebo představují české zastoupení zahraničních vlastníků. 4. Řádným členem sdružení dopravců se může stát dle čl. VI odst. 1 písm. a) stanov pouze dopravce provozující pravidelnou veřejnou osobní železniční dopravu. Členové jsou tedy poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících a mají tak jednoznačně zájem v oblasti veřejné služby. Především členové žalobce mají obchodní zájem na získání kapacity dráhy vzhledem k tomu, že kapacita dráhy je pro činnost železničních dopravců nezbytná. Dle čl. III odst. 1 stanov je účelem žalobce hájit a prosazovat společné zájmy dopravců. Pokud tedy mají jednotliví členové spolku zájem v oblasti veřejné služby a na získání kapacity dráhy, má tento zájem nutně i žalobce. 5. Vzhledem k tomu, že žalobce je žadatelem ve smyslu směrnice č. 2012/34/EU, má podle jejího čl. 56 právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že s ním regulační úřad nejedná poctivě, nebo je jím poškozen. Zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury, přičemž v tomto případě se jedná o věci zahrnuté v čl. 56 odst. 1 písm. i) směrnice – plánování obnovy a údržba (tomu odpovídá schválení plánu omezování provozování dráhy ve smyslu zákona o dráhách). Návrh plánu omezení provozování dráhy vypracovaný Správou železnic je rozhodnutím podle čl. 56 směrnice a stížnosti musí žadatelé jako účastníci uplatnit právě v řízení podle § 23c zákona o dráhách. 6. Pochybnosti žalovaného o účastenství žalobce plynou též ze skutečnosti, že zájmy jednotlivých členů budou v některých řízení protichůdná oproti zájmům žalobce. Tento přístup je však příliš ochranářský a paternalistický a žádný zákonný předpis nesvěřil žalovanému pravomoc hodnotit fungování a činnost spolků. V konečném důsledku tedy nejsou pochybnosti žalovaného relevantní, ale podstatné je, že došlo k naplnění definice žadatele ve smyslu směrnice. Pokud by snad přesto mělo být konkrétní stanovisko žalobce jako spolku odlišné od zájmu jeho člena, je v takovém případě možné, aby dopravce uplatnil své stanovisko jako samostatný účastník řízení. 7. Ke způsobu určení okruhu účastníků žalobce uvedl, že zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v § 27 obsahuje tzv. obecnou definici účastníků řízení. Podle odst. 3 tohoto paragrafu jsou účastníky i osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Tímto zvláštním zákonem může být i předpis Evropské unie. Zvláštní zákon může okruh účastníků dále vymezit, a to dvěma způsoby. První variantu zastal žalovaný, přičemž podle ní zvláštní zákon, který je v postavení lex specialis ke správnímu řádu, stanoví okruh účastníků správního řízení komplexně a taxativně, tedy zcela nezávisle na § 27 odst. 1, 2 správního řádu. Takovým zákonem je dle žalovaného zákon o dráhách a při této variantě se § 27 odst. 1, 2 správního řádu nepoužije. Příkladem takového vymezení účastenství je řízení o posouzení přídělu kapacity dráhy podle § 34f odst. 3 zákona o dráhách. Žalovaný nicméně vyložil příslušná ustanovení zákona o dráhách nesprávně. Ustanovení § 23b a § 23c zákona od dráhách neurčují kompletní okruh účastníků řízení. Ustanovení § 23b odst. 4 zákona o dráhách stanoví pouze okruh osob, s nimiž má provozovatel dráhy návrh plánu omezení dráhy projednat, než o návrhu sám rozhodne. Žalobce je přesvědčen, že v tomto případě se jedná o druhou variantu, tedy že zvláštní zákon rozšiřuje okruh účastníků nad rámec obecných pravidel účastenství dle § 27 správního řádu. 8. Žalobce upozornil, že účastenství v řízení podle § 23b zákona o dráhách nelze podmínit podáním žádosti o kapacitu dráhy. V době zahájení řízení nebyla kapacita prozatím vůbec přidělena, a přesto tu byl okruh účastníků řízení, neboť podle směrnice jde o potenciální žadatele. Osoby fyzické i právnické, které zahrnuje definice žadatele ve směrnici totiž o kapacitu dráhy samy žádat nemusí. Jde o osoby se zájmem v oblasti veřejné služby nebo obchodním zájmem na získání kapacity infrastruktury. Nelze např. vyloučit, že se provozovatel dráhy v důsledku plánovaného omezení dráhy rozhodne vůbec kapacitu nepřidělovat. To by vedlo jednak k zúžení okruhu projednatelů, jednak k zúžení okruhu účastníků řízení. To vše v důsledku toho, že by si o kapacitu dráhy nemohl vůbec nikdo požádat. Žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu („NSS“) ze dne 12. 6. 2023, č. j. 5 As 116/2021-111, a konstatoval, že se soud ztotožnil s výkladem Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ohledně účastenství dopravců. Navíc § 23b odst. 4 zákona o dráhách rozlišuje dopravce provozující na dotčené dráze dopravu (nemusí žádat o kapacitu) a žadatele o přidělení kapacity. Okruh osob, s nimiž je provozovatel dráhy povinen návrh projednat, je tedy širší, než dovozuje žalovaný a neodvíjí se od podání žádosti o kapacitu dráhy. 9. Žalobce nesouhlasí s názorem, že upřením jeho účastenství není oslabena pozice malých a středních dopravců. Žalovaný se totiž domnívá, že pokud by přiznal sdružení dopravců pozici účastníka řízení podle § 23c zákona o dráhách, nastolil by situaci, kdy by někteří dopravci, členové sdružení, byli účastníky řízení sami za sebe a též účastníky z pozice členů spolku. Žalobce k tomu sdělil, že realita je odlišná a odkázal na rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 29. 12. 2023, č. j. PDI-4210/22/KP. Zastupování členů na základě plné moci, jak navrhuje žalovaný, spolkům nic nepřináší a nepřispívá k posílení jejich postavení vůči státním orgánům. 10. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že určitá osoba není účastníkem řízení, je povinen tyto závěry opřít o konkrétní a přesvědčivé důkazy. V žádném případě nemůže požadovat o předložení důkazů po osobě, která se označuje za účastníka řízení. Účastenství v řízení musí navíc správní orgán řešit v průběhu řízení, zásadně před vydáním meritorního rozhodnutí. Žalovaný takto nepostupoval a v řízení o omezení provozování dráhy bylo vydáno několik meritorních rozhodnutí v části věci. Žalovaný tento argument nevypořádal a fakticky se omezil na sdělení, že o účastenství se nevede samostatné řízení, aniž by se zabýval vlivem vyd