9 As 264/2020 — Nejvyšší správní soud

55 A 125/2020- 78 - text 6 55 A 125/2020 USNESENÍ Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Lenky Oulíkové a Mgr. Miroslava Makajeva v právní věci žalobkyně: nezletilá K. N., bytem X, zastoupena advokátem Mgr. Pavlem Markem, se sídlem Na Poříčí 19, Praha, proti žalovanému: Gymnázium Karla Čapka, se sídlem Školní 1530, Dobříš, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč. Odůvodnění: 1. Žalobkyně se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu třetího zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Ten spatřuje v tom, že žalovaný jí od 5. 10. 2020, resp. 14. 10. 2020 neposkytuje středoškolské vzdělávání v souladu s § 57 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), neboť školní výuka probíhá toliko v distanční formě. Navrhla, aby soud určil, že zásah byl nezákonný, a současně aby přikázal žalovanému obnovit prezenční výuku tak, jak byla uskutečňována do 2. 10. 2020. 2. Žalobkyně doplnila, že zásah má původ v usneseních vlády ze dne 12. 10. 2020 č. 1022, ze dne 30. 10. 2020 č. 1112 a ze dne 16. 11. 2020 č. 1191, jimiž byla přijata krizová opatření podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon). Tato usnesení vlády jsou podkladovými akty, které vedly k provedení nezákonného zásahu ze strany žalovaného. Žalobkyně zvolila k ochraně svých práv žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, neboť jinými žalobními typy upravenými soudním řádem správním by se nemohla domoct ochrany před jednáním žalovaného. Podle aktuální judikatury Ústavního soudu se žalobkyně nemůže přímo domáhat ochrany proti usnesením vlády vydaným v návaznosti na vyhlášení nouzového stavu. Žalovaný je podle žalobkyně správním orgánem, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, na kterou odkázala. Žalobkyně se domáhá ochrany proti nezákonnému zásahu ze strany konkrétního správního orgánu, nikoliv přímo proti krizovému opatření, které bylo pouze podkladem pro nezákonný zásah žalovaného. Soud by měl v řízení o žalobě přezkoumat zákonnost usnesení vlády (incidenční přezkum), která mají charakter podzákonného právního předpisu, aby je v případě jejich rozporu s ústavním pořádkem v dané věci neaplikoval. V takovém případě nebude mít zásah žalovaného do práv žalobkyně oporu v žádném právním předpisu. Žalobkyně dále předestřela argumenty, pro něž má usnesení vlády za nepřiměřená. 3. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že na daný případ dopadá § 184a školského zákona, podle něhož je povinen poskytovat vzdělávání distančním způsobem. Není schopen ovlivnit, zda dojde k omezení nebo zákazu osobní přítomnosti žáků ve školách, přechod na vzdělávání distančním způsobem není důsledkem jeho jednání. Jeho jednání by bylo nezákonné tehdy, pokud by po přijetí krizového nebo mimořádného opatření omezujícího osobní přítomnost žáků ve školách, nepřistoupil k poskytování vzdělávání distančním způsobem. Ředitel žalovaného nemůže za dané situace rozhodovat, jakým způsobem bude vzdělávání poskytováno. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. 4. V replice ze dne 9. 2. 2021 poukázala žalobkyně na závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, sp. zn. 8 As 34/2020, a které potvrzují, že žalobkyně zvolila k ochraně svých práv správnou procesní cestu. Pokud by byla žaloba odmítnuta, jednalo by se o neakceptovatelné odepření spravedlnosti. Třebaže žalovaný není schopen ovlivnit, zda dojde k omezení nebo zákazu osobní přítomnosti žáků ve školách, je správním orgánem, který aplikuje krizové opatření, a žaloba tak musí směřovat proti němu. Jelikož zásah stále trvá, setrvala žalobkyně na svém žalobním petitu uvedeném v žalobě. 5. Soud se nejprve musel zabývat tím, zda jsou splněny všechny podmínky, za nichž může o žalobě věcně rozhodnout. 6. Žalobkyně podala žaloba na ochranu před nezákonným zásahem v situaci, kdy byla osobní přítomnost žáků ve výuce zakázána opatřeními vydanými vládou ve formě usnesení podle krizového zákona v době platnosti nouzového stavu. Volbu žalobního typu a žalovaného odůvodnila žalobkyně tím, že ačkoliv je žalovaný zásah přímým důsledkem opatření vlády vydaných podle krizového zákona, nemůže se soudně bránit přímo proti těmto opatřením. Nezbývá jí proto než se bránit proti účinkům těchto opatření, které se projevily v její právní sféře a jejichž původcem je žalovaný, a v rámci toho požadovat incidenční přezkum opatření vlády. 7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě de facto zpochybnil, že by v daném případě vystupoval jako správní orgán. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se lze domáhat ochrany před jednáním, jehož původcem je právě správní orgán [viz § 4 odst. 1 písm. c), § 82 a § 83 s. ř. s.]. Správním orgánem se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Pokud by původcem „zásahu“ byla osob, která není správním orgánem v právě uvedeném smyslu, nebylo by možné poskytnout žalobkyni ochranu v řízení dle soudního řádu správního. Soud se proto v návaznosti na obranu žalovaného musel nejprve zabývat tím, zda žalovaný v dané věci, jak ji vymezila žalobkyně, vystupuje jako správní orgán. Není přitom rozhodující, zda žalovaný obecně může být při výkonu některých svých úkolů správním orgánem, nýbrž zda je správním orgánem ve věci vymezené žalobkyní. 8. Touto právní otázkou se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 – 51, v němž dospěl k závěru, že pokud vláda krizovým opatřením vydaným podle krizového zákona zakázala osobní přítomnost žáků na vzdělávání ve školách, nelze pro účely řízení o zásahové žalobě považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky školu. Rozšířený senát poukázal na to, že škola může vystupovat v několika pozicích. „V některých situacích je škola správním orgánem, který vrchnostensky působí na práva jiných. V jiných situacích škola vykonává ‚čistou‘ veřejnou službu, aniž by nějak vrchnostensky rozhodovala o právech a povinnostech (či jinak na právní sféru jiných osob vrchnostensky působila). Škola však může být též adresátem veřejnoprávních aktů či jiného vrchnostenského působení, tedy regulovaným subjektem, který se v určitých situacích může bránit proti zásahům do své právní sféry žalobou u správního soudu (…). Ve správním právu je běžné, že správní orgány nezřídka zasahují do práv v návaznosti na jednoznačná pravidla stanovená v právních či vnitřních předpisech nebo interních instrukcích, ovšem poprvé jednotlivce na právech zkrátí právě až onen zásah, nikoli právní či interní norma. Při určení původce zásahu tudíž nejde o to, že škola neměla na výběr a musela prezenční výuku ukončit. Není podstatné, zda škola měla či neměla nějakou diskreci. Podstatné je, že v situaci, kdy vláda nařídila krizovým opatřením distanční výuku, respektive zakázala osobní přítomnost žáků na výuce, není škola správním orgánem, který by žáky zkracoval na právech. Ve skutečnosti je totiž v takové situaci rovněž škola osobou, jejíž práva a povinnosti jsou přímo dotčena krizovým opatřením. Pak ale není možné v podstatě uměle do zásahové žaloby začlenit školu, která původcem zásahu není. (…) Základní škola v nynějším případě tedy nevystupovala jako správní orgán. Nijak dál neindividualizovala zásah přímo proti žákům, tím méně rodičům (…). Škola nečinila nic, co by bylo přímo zaměřeno proti žákům. (…) Ve skutečnosti tak přerušení prezenční výuky není dáno nějakým rozhodnutím či jiným aktem školy, ale plyne již přímo z krizového opatření vlády (stejně jako v případě řešeném osmým senátem plynulo přímo z opatření obecné povahy, které již dále nebylo a nemuselo být individualizováno ve vztahu k žákům ani jejich rodičům). Je to krizové opatření vlády, které postavilo najisto, že od určitého dne nebude probíhat prezenční výuka. Již v důsledku tohoto opatření bylo zkráceno veřejné subjektivní právo žáků na vzdělání (čl. 33 Listiny základních práv a svobod).“ 9. Tyto závěry platí jak pro školy základní (základní škola měla být původcem zásahu ve věci posuzované rozšířeným senátem), tak pro školy střední, jíž je žalovaný v nyní posuzované věci (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2021, č. j. 6 As 73/2021 – 67). Závěry rozšířeného senátu, podle nichž škola nevystupovala v dané situace jako správní orgán, byly následovány rozsudky NSS ze dne 20. 7. 2021, č. j. 6 As 73/2021 – 67, ze dne 24. 9. 2021, č. j. 6 As 89/2021 – 38, a ze dne 8. 10. 2021, č. j. 8 As 99/2021 – 53). 10. Rozšířený senát ve zmíněném r