1 As 436/2017 — Nejvyšší správní soud

55 A 27/2022- 16 - text  8 55 A 27/2022 USNESENÍ Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala (zpravodaj) a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobce: F. H., narozen X, proti žalovanému: Vězeňská služba ČR, Věznice Horní Slavkov, Hasičská 785, Horní Slavkov, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného o žádosti o umístění druhého televizoru na patro oddílů A1, A2 a A3 Věznice Horní Slavkov, takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobce se na soud obrátil s žalobou formálně i obsahově odpovídající žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 soudního řádu správního („s. ř. s“). Tímto rozhodnutím mělo být rozhodnutí ředitele věznice o žádosti žalobce a dalších vězňů o umístění druhého televizoru na patro oddílů A1, A2, A3 věznice. Podle žalobce ředitel věznice rozhodl o této žádosti neodůvodněně a nepřezkoumatelně. Z listin předložených žalobcem plyne, že rozhodnutí má být představováno rukou psanou poznámkou: „Co se týče dalšího TV přijímače, sděluji, že jiný (další TV) se instalovat nebude.“ 2. Byl-li předmět řízení vymezen takto, nutně vznikla otázka, zda je věc možné projednat na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nebo na základě jiné žaloby, typicky žaloby v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.). Ve správním soudnictví se totiž postupně prosadil názor, že uplatnění žaloby nesprávného typu nemůže být žalobci k tíži a soud je proto povinen si učinit předběžný úsudek o tom, jaká žaloba měla být podána, a žalobce o tom poučit, aby mohl svou žalobu upravit. 3. Soud dospěl k závěru, že žalobce skutečně podal nesprávnou žalobu: namísto žaloby proti rozhodnutí měl brojit proti nezákonnému zásahu. O tom však žalobce nebylo v tomto případě třeba poučit, neboť změna (obsahu) žaloby by nemohla odvrátit její odmítnutí. I kdyby totiž žalobce žalobu změnil, stále by byla nepřípustná. Před jejím podáním totiž nevyčerpal jiné procesní prostředky nápravy či ochrany svého práva, konkrétně žádost o vykonání dozoru podle § 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství. To je vada neodstranitelná a nepřípustnost žaloby bez dalšího plyne ze zákona. 4. K uvedenému závěru soud dospěl na základě těchto dílčích úvah: 5. Pro odlišení toho, zda je na věc uplatnitelná žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, je podstatné, zda ve věci může být dáno rozhodnutí v autonomním smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takovým rozhodnutím může být jen vrchnostenský akt vydaný (či alespoň určený k vydání) v řízení formalizovaném právními předpisy. Materiální znak „zásahu do práv“ totiž není znakem rozlišujícím tyto dva žalobní typy (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu NSS č. j. 7 Aps 3/2008-98 ze dne 16. 11. 2010, č. 2206/2011 Sb. NSS, odst. 17 a 23; č. j. 2 As 86/2010-76 ze dne 18. 9. 2012, č. 2725/2013 Sb. NSS, odst. 30–33; č. j. 8 As 8/2011-68 ze dne 30. 7. 2013, č. 2908/2013 Sb. NSS, odst. 29; č. j. 6 As 68/2012-47 ze dne 19. 8. 2014, č. 3104/2014 Sb. NSS, odst. 36–39). 6. Dosud převažující náhled na § 65 odst. 1 s. ř. s. vyžaduje k naplnění formálního znaku rozhodnutí předepsanou formalizovanou podobu úkonu a vydání úkonu v rámci formalizovaného postupu, o jehož průběhu a výsledku je pořizována dokumentace (odst. 78 usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 9 As 79/2016-41 ze dne 10. 7. 2018, č. 3779/2018 Sb. NSS). Případně postačuje to, aby „založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma …“ (odst. 31 usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 436/2017-43 ze dne 17. 9. 2019, č. 3931/2019 Sb. NSS). 7. Konkrétně k možnosti správních soudů působit při ochraně veřejných subjektivních práv vězňů pak Krajský soud v Plzni již dříve uvedl, že působení vězeňské služby na odsouzené v širokém slova smyslu má nejednoznačnou povahu. Působení na odsouzené prostřednictvím programů zacházení realizovaných konkrétními pokyny a příkazy a tomu odpovídajícími povinnostmi odsouzených není rozhodováním o právech či povinnostech odsouzených v oblasti veřejné správy, nýbrž projevem „řízení“ odsouzených individuálními pokyny a rozkazy vězeňské služby v rámci právního vztahu nuceně založeného vykonatelným rozsudkem soudu o uložení trestu odnětí svobody. Pouze v případě, že by tímto aktem „řízení“ bylo rozhodováno o právu či povinnosti odsouzeného, na které je za splnění zákonných podmínek právní nárok, vystupovala by v konkrétní věci vězeňská služba či její složka jako správní orgán ve smyslu s. ř. s. (srov. usnesení KS v Plzni č. j. 57 Ca 166/2006-14 ze dne 30. 11. 2006, č. 1144/2007 Sb. NSS). 8. Existují tedy dva způsoby působení vězeňské služby na odsouzené osoby významné z pohledu správního soudnictví: jeden ve sféře veřejné správy, v jehož rámci vězeňská služba vystupuje v postavení správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., druhý pak ve sféře řízení odsouzených individuálními pokyny a rozkazy vězeňské služby, v níž není rozhodováno o právech či povinnostech odsouzeného. V rámci první sféry takového působení lze pak ještě rozlišovat, zda v konkrétním případě dochází k vydávání správních rozhodnutí dle definice obsažené v § 65 s. ř. s., nebo jde o jiný typ působení, který bude moci být klasifikován jako zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. přiměřeně rozsudek KS v Plzi č. j. 77 A 4/2021-98 ze dne 27. 4. 2021). 9. S ohledem na tato obecná východiska výkladu § 65 odst. s. ř. s. i právní úpravu výkonu trestu odnětí svobody má soud za to, že předmětem nyní podané žaloby není rozhodnutí správního orgánu (ředitele věznice) o neinstalaci televizoru, ale jeho faktický postup, jakkoliv byl zachycen i písemně. Formalizovaná povaha aktu ředitele věznice 10. Jediným písemným výstupem činnosti ředitele věznice je rukou psaná poznámka: „Co se týče dalšího TV přijímače, sděluji, že jiný (další TV) se instalovat nebude.“ 11. V minulosti byl sice zaujat názor, že i neformální přípis může být rozhodnutím, ten však byl při nejmenším z podstatné části překonán právě výše popsaným materiálně-formálním pojetím rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS č. j. 4 As 256/2019-23 ze dne 29. 8. 2019). Jakkoliv v souzeném případě nejde o přípis, ale rukou psanou poznámku, pro právní kvalifikaci to nemá bezprostřední význam. Takové poznámce nelze bez dalšího upřít povahu rozhodnutí: i prostým písemným záznamem do spisu je možné rozhodovat (srov. např. § 67 odst. 2 správního řádu, § 55 odst. 1 in fine s. ř. s.). Proto je poznámka způsobilá zasáhnout do veřejných subjektivních práv jejího adresáta nebo jiné osoby. Zásah do veřejných subjektivních práv žalobce je tedy myslitelný a mohl by případně mít i povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. 12. Proto se soud zaměřil na to, zda je ve věci žalobce předepsán postup, kterým ředitel věznice vyřizuje žádosti o instalaci televize, zejména pak písemná forma aktu, shromažďování podkladů k jeho vydání a případně i vedení spisu. Dospěl k závěru, že nic takového nestanoví ani zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ani vyhláška č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody. Pro potřeby nynějšího rozhodnutí procesní povahy tak postačí konstatování, že napadený úkon ředitele věznice tyto předpisy vůbec neoznačují za rozhodnutí a nekladou na něj žádný formální požadavek. 13. Rukou psaná poznámka ředitele věznice o tom, že nebude instalován další televizor, tedy nesplňuje minimální formální požadavky, které je nutno klást na rozhodnutí soudně přezkoumatelné v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Protože však bez dalšího nelze vyloučit zásah do veřejných subjektivních práv žalobce, je možné úkon ředitele věznice považovat za potenciálně nezákonný zásah. Pouze v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.) by bylo možné žalobci poskytnout ochranu a tomu by měla žaloba obsahově odpovídat. Tím ovšem soud nepředjímá, že skutečně existuje nějaké hmotné právo žalobce, do něhož by ředitel věznic mohl zasáhnout. Takové úvahy by bylo třeba učinit při rozhodování věci samé, a to s přihlédnutím ke konkrétnímu obsahu právní úpravy (zejména § 15–27 zákona č. 169/1999 Sb.) i zvláštnímu postavení, které s sebou výkon trestu nese [srov. odst. 17 nálezu sp. zn. III. ÚS 1884/13 ze dne 13. 3. 2014 (N 34/72 SbNU 387)]. Důvody pro odmítnutí žaloby 14. Podal-li žalobce žalobu nesprávného typu, soud jej zásadně musí poučit o tom, že odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány. Dále musí žalobce vyzvat, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby. Vyzývat žalobce k úpravě žaloby však z povahy věci není nutno mimo jiné tehdy, pokud odmítnutí „nesprávné“ žaloby nemůže způsobit žalobci újmu (např. pro projednání „správného“ žalobního typu nejsou splněny procesní podmínky). 15. Toto pravidlo n