— Nejvyšší správní soud

5 A 95/2014- 47 - text 5 pokračování 5A 95/2014 U s n e s e n í Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce A. P. proti žalované Radě Ústavu pro studium totalitních režimů, se sídlem Siwiecova 2428/2, 1300 00 Praha 3, o žalobě proti rozhodnutím žalované ze dne 9. dubna 2014, č. j. USTR 1-6/2014, bod 4, a ze dne 22. dubna 2014, č. j. USTR 1-8/2014, takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Žalobce se domáhal zrušení výše označeného rozhodnutí žalované, kterým byl podle svého názoru nezákonně vyřazen z dalšího průběhu výběrového řízení na funkci ředitele Ústavu pro studium totalitních režimu. Napadeným usnesením ze dne 9. dubna 2014 žalovaná vyslovila, že do druhého kola volby postupují výhradně kandidáti Z. H. a M. B.; tím implicitně vyslovila, že ostatní kandidáti, včetně žalobce, jsou z další účasti na výběrovém řízení vyřazeni. Po materiální stránce se tak jedná o správní rozhodnutí, neboť autoritativně mění, resp. ruší (určuje) žalobcovo veřejné subjektivní právo na přístup k veřejné funkci. Žaloba míří i proti rozhodnutí žalované ze dne 22. dubna 2014, jímž byl posléze do funkce jmenován jeden z žalobcových protikandidátů Z. H. Ústav pro studium totalitních režimů je dle žalobce správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť vykonává působnost v oblasti veřejné správy; rozhodnutí Rady týkající se přístupu k veřejné funkci je tak rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví, stejně jako rozhodnutí, jímž rektor nejmenoval uchazeče do funkce děkana fakulty (viz č. 2597/2012 Sb. NSS). Po zhodnocení kritérií analyzovaných v citovaném rozhodnutí NSS dospěl žalobce k závěru, že jmenování ředitele Ústavu je spíše aktem povahy veřejnoprávní. Ředitel, který stojí v čele Ústavu, je oprávněn požádat o svolání Rady, jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek po předchozím projednání s Radou, navrhuje Radě členy vědecké rady Ústavu. Ředitel je jako orgán nezávislý, byť je rovněž povinen vykonávat rozhodnutí Rady a Rada má právo ředitele odvolat. Žalobcovo přesvědčení o veřejnoprávní povaze napadeného jmenovacího aktu posiluje i nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 160/2008 Sb., ve kterém Ústavní soud zdůraznil zvláštní postavení Ústavu, veřejný zájem na ochraně demokracie, jemuž má Ústav sloužit, a vysoké kvalifikační požadavky na členy Rady a ředitele Ústavu. O veřejnoprávním charakteru aktu svědčí přítomnost politických prvků (tj. týkajících se ochrany demokracie) a to, že ředitel Ústavu je jmenován prostřednictvím mechanismu, na jehož počátku je politická vůle (kreace Rady Ústavu). Soud se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc projednat podanou žalobu a věcně o ní rozhodnout. Odpověď na tuto otázku se odvíjí od povahy napadených rozhodnutí, tedy od toho, zda jde o rozhodnutí vydaná v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné [§ 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.; dále jen „s. ř. s.“)] a zda jimi bylo zasaženo do veřejného subjektivního práva žalobce (§ 2 s. ř. s.). Kritéria pro určení charakteru rozhodnutí, jímž se určitá osoba „instaluje do funkce“ (respektive jímž je odvolávána, případně jímž jí je jmenování do funkce odmítnuto), vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku publikovaném pod č. 2597/2012 Sb. NSS. Shrnul zde i dosavadní judikaturu. Podle ní je například jmenování a odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu Radou Českého rozhlasu aktem soukromoprávním (srov. č. 2484/2012 Sb. NSS): funkce ředitele má převažující manažerskou povahu a vztah mezi ředitelem a Radou je vztahem pracovněprávním. Český rozhlas je veřejným ústavem, jehož Rada nerozhoduje vrchnostensky, tedy o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, nýbrž svoji činnost řídicí, kontrolní a dozorčí zaměřuje pouze dovnitř Českého rozhlasu. Naproti tomu odvolání vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti, odvolání člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání předsedou vlády a konečně i odmítnutí rektora jmenovat uchazeče děkanem jsou akty veřejnoprávní povahy. U vedoucího státního zástupce je tomu tak proto, že ve vztahu mezi ním a ministrem převažují spíše prvky veřejnoprávní a vedoucí státní zástupce má významná rozhodovací oprávnění vrchnostenské povahy. Poměr mezi jím a ministrem se spíše blíží některému ze služebních poměrů (zde NSS odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Pellegrin proti Francii, podle nějž je vždy třeba zkoumat, zda konkrétní zaměstnání obnáší i přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu). Aby mohl být jmenovací (odvolávací) akt považován za akt veřejnoprávní, muselo by podle NSS být jeho podstatným obsahem i něco jiného než jen instalace určité osoby do určité pracovněprávní pozice: jmenovací procedura by musela být součástí systému brzd a rovnovah směřujících k vyvážení moci uvnitř korporace. Vztah mezi rektorem a děkanem podrobil NSS analýze z hlediska těchto kritérií: mocenský význam funkce v rámci dané veřejnoprávní korporace; schopnost „rezistence“ dané funkce vůči jiným funkcím v rámci korporace; skutečnost, zda součástí okruhu úkolů vyplývajících z dané funkce je i výkon vrchnostenské činnosti. Děkan má v rámci veřejné vysoké školy klíčovou roli: jedná ve věcech fakulty, má rozsáhlá jmenovací a odvolávací oprávnění, návrhová oprávnění vůči akademickému senátu fakulty i oprávnění rozhodovat ve věcech uchazečů o studium. Jeho funkce má významnou roli v systému dělby moci uvnitř vysoké školy: o tom svědčí kombinace zákonem stanoveného funkčního období a spolupůsobení dvou (tří) akademických orgánů při jmenování (odvolávání) děkana. Děkan není pouhým vysokým manažerem („provozním náměstkem rektora“), nýbrž je nadán vysokou mírou mocenské autonomie vůči jiným akademickým funkcionářům či orgánům. Jmenovací procedura děkana se odehrává ve sféře veřejné správy sloužící k uspokojování veřejných potřeb v oblasti vzdělávání. Městský soud v této věci dospěl k závěru, že vztah mezi ředitelem Ústavu pro studium totalitních režimů a Radou Ústavu není vztahem veřejnoprávním; vyšel přitom z rozhodnutí NSS publikovaného pod č. 2484/2012 Sb. NSS, které se týkalo odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu (závěry tohoto rozhodnutí nebyly nijak zpochybněny právě citovaným rozhodnutím č. 2597/2012 Sb. NSS). Ačkoli Český rozhlas a Ústav pro studium totalitních režimů mají jinou právní formu (Český rozhlas je právnickou osobou, kdežto Ústav je organizační složkou státu), pojmově jde v obou případech o veřejný ústav, tj. souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu. (Veřejný ústav nemusí mít nutně právní osobnost, naopak může být i organizační složkou – srov. Hendrych, D. a kol:. Správní právo. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 110). Jak Český rozhlas, tak Ústav byly zřízeny proto, aby poskytovaly službu veřejnosti; u Ústavu je obsah této služby vymezen v § 4 zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů (Ústav zkoumá dobu nesvobody a období komunistické totalitní moci, zpřístupňuje veřejnosti dokumenty vypovídající o těchto obdobích a zpřístupňuje výsledky své činnosti, převádí dokumenty do elektronické podoby, dokumentuje nacistické a komunistické zločiny apod.). To, že Ústav při své činnosti sleduje veřejný zájem, však nevypovídá nic o tom, jaké prostředky – zda veřejnoprávní, nebo soukromoprávní – užívá Rada Ústavu při výkonu svých pravomocí. Stejně tak pro hodnocení povahy vztahu mezi Radou Ústavu a uchazečem o funkci ředitele Ústavu není významné, že členy Rady Ústavu volí a odvolává Senát Parlamentu (tedy že – jak to formuluje žaloba – je Rada kreována politickou vůlí) a že členství v Radě Ústavu je veřejnou funkcí. Ostatně i členy Rady Českého rozhlasu (kteří rovněž vykonávají veřejnou funkci) volí pro změnu Poslanecká sněmovna Parlamentu, což ale z Rady Českého rozhlasu ještě nedělá orgán veřejné správy, jak vyložil NSS v citovaném rozsudku. Prostřednictvím Rady Českého rozhlasu se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti tohoto veřejného ústavu; u Rady Ústavu zákon takto souhrnně neformuluje účel její existence, ale z výčtu jejích pravomocí v § 9 odst. 1 a 2 zákona č. 181/2007 Sb. je zřejmé, že Rada vykonává především odborné, organizační a ekonomické činnosti zaměřené dovnitř Ústavu: - vytváří vědeckou koncepci Ústavu (stanoví metody pro naplňování úkolů Ústavu, schvaluje roční plán činnosti Ústavu) a může se sama podílet na získávání dokumentů (žádá vládu o diplomatickou podporu při získávání přístupu k dokumentům v archivech cizích států), - zajišťuje interní fungování Ústavu (schvaluje organizační řád Ústavu a další vnitřní předpisy Ústavu, zřizuje vědeckou radu jako odborný poradní orgán ředitele pro ba