7 As 311/2016 — Nejvyšší správní soud

6 A 124/2012- 63 - text 8 pokračování 6A 124/2012 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDR. Karly Cháberové a soudkyň JUDr. Dany Černé a JUDr. Naděždy Treschlové v právní věci žalobce: Hnutí DUHA – Přátelé země Česká republika, Údolní 33, Brno, IČ: 15547779, zastoupen JUDr. Jaromírem Kyzourem, advokátem, Praha 5, Ostrovského 2061/27, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. ledna 2012, č.j. 18/510/12-2 O 1/12, t a k t o : I. Žaloba s e z a m í t á. II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu, kterou se domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 25. ledna 2012 č.j. 18/510/12-2 O 1/12, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti usnesení České inspekce životního prostředí oblastního inspektorátu České Budějovice (dále jen ČIŽP) ze dne 13.9.2011, č.j. ČIŽP/42/OOP/1106446.010/11 CJL, a kterým bylo toto usnesení potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím ČIŽP rozhodla, že žalobce není účastníkem řízení, které bylo vedeno podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 114/1992 Sb.). Žalobce uvedl, že dne 8.9.2011 se přihlásil jako účastník řízení vedeného podle § 88 odst. 1 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb. ve věci zásahu v oblasti Ptačího potoka na území Národního parku Šumava. Dne 14.9.2011 mu bylo doručeno sdělení ČIŽP ze dne 13.9.2011, č.j. ČIŽP/42/OOP/1106446.010/11/CJL, které sice nemělo formální náležitosti usnesení, ale které je třeba vzhledem k jeho obsahu považovat za usnesení podle § 28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), že žalobce nemůže být účastníkem předmětného správního řízení. Žalobce uvedl, že nesouhlasí se závěry žalovaného, že občanská sdružení nemohou být účastníkem správního řízení o uložení sankce za správní delikt. Dle žalobce se ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. vztahuje na všechna správní řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Za zájem ochrany přírody a krajiny lze považovat i vymáhání dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu, proto sem spadají i sankční řízení, jako je tomu v tomto konkrétním případě. Rozhodnutí vydaná v těchto řízeních ovlivňují aplikační praxi zákona. Řešení těchto otázek má pak zásadní význam pro správu a jiné lidské aktivity uskutečňované v chráněných územích. Výklad umožňující občanským sdružením vystupovat jako účastníci správních řízení ve věcech správního trestání vedených podle zákona č. 114/1992 Sb. je rovněž v souladu s čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen Aarhuská úmluva), podle kterého má být osobám z řad veřejnosti zaručeno právo přístupu do správních řízení, která se týkají porušování vnitrostátních právních norem na ochranu životního prostředí. Žalobce reagoval na názor vyslovený v odůvodnění napadeného rozhodnutí a na odkaz na rozsudky Nejvyššího správního soudu, ve kterých bylo vysloveno, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek. Uvedl, že tento názor není v právní nauce jednoznačný. Zdůraznil, že bylo na žalovaném, aby zajistil, že výklad a aplikace § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. bude co možná nejvíce konformní s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Žalovaný však nelogicky a nesystémově vyjímá správní trestání z okruhu řízení, na která se vztahuje § 70 odst. 2 předmětného zákona. Žalobce odkázal na implementační příručku vydanou Evropskou hospodářskou komisí s tím, že tento text podporuje správnost jeho názoru. Žalobce dále citoval z odůvodnění napadeného rozhodnutí věty, ze kterých dovodil, že argumentace žalovaného trpí vnitřní rozporností. Jestliže řízení slouží k ochraně přírody a krajiny, musí při něm být dotčen zájem na jejich ochraně. Rovněž argument spočívající v poukazu na § 8 odst. 2 písm. c) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí není správný. Žádost o informace o životním prostředí může podat kdokoliv, proto je legitimní omezit zpřístupňování informací, aby nemohly být zneužity v konkurenčním boji, apod. Naproti tomu ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. zakotvuje pro občanská sdružení, jejichž hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny, možnost být účastníkem správního řízení. Zákonodárce tak počítá s tím, že díky této zvláštní úpravě budou mít tyto subjekty informace z probíhajících správních řízení o správním trestání z titulu svého účastenství, pokud se rozhodnou toto oprávnění využít. Sankční řízení upravené v zákoně slouží k naplňování účelu zákona a takové řízení se dotýká zájmů ochrany přírody a krajiny. Ve formě individuální a generální prevence nutí adresáty právních norem zachovávat zákonnost. Žalobce dále uvedl, že poukaz žalovaného na rezortní výklad vzniklý již v dřívější době není správný, v mezidobí došlo k vydání novějšího stanoviska a rovněž se stal účinným čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Rozhodnutí žalovaného je dle žalobce v rozporu s gramatickým výkladem i s výkladem teleologickým. Nesprávným výkladem § 70 zákona č. 114/1992 Sb. došel žalovaný k vadnému závěru ohledně možnosti občanského sdružení účastnit se sankčních řízení a vydal nezákonné rozhodnutí. Vyšetření deliktů a ukládání odpovídajících sankcí slouží k prosazování zájmů ochrany přírody a sankční řízení je tedy řízením, které se dotýká zájmů ochrany přírody a krajiny. Účast veřejnosti v těchto řízeních může být prevencí přílišné shovívavosti orgánů ochrany přírody při rozhodování o porušení zákona. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ČIŽP neformálním sdělením žalobce informovala o tom, že neakceptovala jeho oznámení, že se bude účastnit řízení ve věci uložení pokuty Správě Národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava za protiprávní jednání dle § 88 odst. 1 písm. e) a odst. 3 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb. ČIŽP neměla pochybnosti o tom, že občanské sdružení účastníkem řízení o uložení sankce není, a proto nevydala v tomto řízení usnesení. Podání žalobce ze dne 20.12.2011 vzhledem ke zjištěným skutečnostem žalovaný považoval za odvolání proti tomuto sdělení ze dne 13.9.2011 č.j. ČIŽP/OOP/1106446.010/11/CJL. Ke sporné otázce, zda řízení ve věci uložení pokuty za správní delikt dle § 88 zákona č. 114/1992 Sb. je správním řízením, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, žalovaný uvedl, že zastává názor, že sankční řízení vůči tomu, kdo porušil konkrétní povinnost stanovenou zákonem, není řízením, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem č. 114/1992 Sb. Žalovaný odkázal na výkladová stanoviska vypracovaná v rámci rezortu ministerstva. Dále žalovaný poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29.6.2007 č.j. 5 Ca 126/2005-69, ve kterém byla řešena otázka účastenství obce s tím, že postavení obce jako účastníka sankčního řízení bylo rovněž vyloučeno. Řízení o uložení sankce za protiprávní jednání je řízením „v zájmu ochrany přírody“, ale nelze položit rovnítko mezi řízení, které je v zájmu ochrany přírody, a řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody. Dle žalovaného není článkem 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy správním orgánům stanovena povinnost přiznat občanským sdružením postavení účastníka sankčních řízení dle zákona č. 114/1992 Sb. Rozhodnutím o uložení pokuty jsou dotčeny pouze povinnosti a práva povinné osoby. Žalobce k vyjádření žalovaného podal repliku, ve které uvedl, že argumentaci žalovaného považuje za nepřesvědčivou a účelovou. Výkladová stanoviska žalovaného nejsou pramenem práva a zmiňované výkladové stanovisko bylo vydáno v době, kdy pro Českou republiku nebyla závazná Aarhuská úmluva. Pokud se jedná o zmiňovaný rozsudek Městského soudu v Praze, č.j. 5 Ca 126/2005-69, jedná se zřejmě o ojediněle vyslovený právní názor, který nenalezl uplatnění v aplikační praxi. Obce jsou zcela běžně účastníky sankčních řízení podle § 71 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. Rovněž v předmětném řízení obce vystupují jako účastníci řízení. Aplikační praxe ohledně účastenství obcí a občanských sdružení v sankčních řízeních je tedy u žalovaného nejednotná a zvolené řešení nemá oporu v zákoně. Zmiňovaný rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12.12.2008, č.j. 2 As 64/2008-122, a nelze z něj tedy ani vycházet. Nelze předjímat, že účast občanských sdružení v sankčních řízeních bude vždy spočívat jedině v uvádění tvrzení a důkazů nepříznivých pro osobu, proti níž se řízení o uložení sankce vede. Přístupy znemožňující efektivní účast ekologických organizací v řízeních, která spadají pod čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy odmítají jak orgány Úmluvy, tak soudní dvůr EU. Činnost, kvůli níž se předmětné sank