8 Ao 7/2010 — Nejvyšší správní soud

3 A 186/2016- 110 - text 11 pokračování 3A 186/2016 U s n e s e n í Městský soud v Praze rozhodl v právní věci navrhovatelů: a) T. Z., bytem K. 1498/11, P.6, b) „Kolumbus“ s.r.o., IČ 25143981, se sídlem Čelakovského 843/5, Slaný, c) Ing. M. D., bytem A. s. 949, P., d) J. M., bytem N. H. p. 110/9, P. 6, e) L. K., bytem V. Š. 266/3, Ř., f) Bc. J. R., bytem D. 1419, H., g) J. H., bytem F. 1299/8, P. 8, h) Ing. K. L., bytem V S. 347/24, P. 6, všichni zastoupeni Mgr. Ondřejem Pecákem, advokátem, se sídlem Na Ořechovce 199/24, Praha 6, proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, v řízení o návrhu na zrušení nařízení č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy, usnesení č. 244/2016 Rady hl. m. Prahy a navazujícího rozhodnutí o umístění dopravního značení, t a k t o : I. Návrh na zrušení nařízení hl. m. Prahy č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy ze dne 5. 4. 2016, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, ve znění pozdějších předpisů, s e o d m í t á . II. Návrh na zrušení usnesení rady hl. m. Prahy č. 244 ze dne 9. 2. 2016 s e o d m í t á. III. Návrh na zrušení navazujícího rozhodnutí o umístění dopravního značení s e o d m í t á. IV. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. V. Navrhovateli ad a) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. VI. Navrhovateli ad b) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. VII. Navrhovateli ad c) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. VIII. Navrhovateli ad d) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. IX. Navrhovateli ad e) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. X. Navrhovateli ad f) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. XI. Navrhovateli ad g) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. XII. Navrhovateli ad h) se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatelé se předmětným návrhem domáhají zrušení nařízení č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy a usnesení č. 244/2016 Rady hl. m. Prahy a navazujícího rozhodnutí o umístění dopravního značení. Nařízením č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy (dále též „napadené nařízení“) byly vymezeny oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy. Usnesením č. 244/2016 Rady hl. m. Prahy ze dne 9. 2. 2016 byly schváleny Ceníky parkovacích oprávnění a karet v zónách placeného stání pro oblasti 1, 2, 3, 4, 5, 5-1, 5-2, 5-3, 5-4, 6, 7, 8, 8-1, 8-2, 8-3, 9, 12, 13, 16 a 22 na území hlavního města Prahy tvořících přílohu předmětného usnesení. Městský soud v Praze nejprve zkoumal, zda v daném případě jsou splněny podmínky řízení. V první řadě posuzoval, zda napadené akty, které navrhovatelé pokládají za opatření obecné povahy, těmito opatřeními skutečně jsou. Soud si je vědom skutečnosti, že těmito otázkami se již v rámci rozhodovací praxe zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 – 68, v němž ve vztahu k nařízení hl.m. Prahy č. 11/2007 Sb. h. m. Prahy konstatoval, že nařízení vymezuje jednotlivé oblasti obce, v nichž byla zavedena regulace předvídaná v § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích, a způsob placení sjednané ceny, jakož i způsob prokazování jejího zaplacení; vymezené oblasti jsou uvedeny v přílohách, na které odkazuje paragrafové znění nařízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že posuzované nařízení je opatřením obecné povahy. Vyšel přitom z usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, dostupném z http://nalus.usoud.cz., v němž Ústavní soud mj. uvedl, že „Účelem ust. § 23 odst. 1 ZPK je zajištění organizování dopravy na území obce, kterého obec může dle tohoto ustanovení dosáhnout zákazem obecného užívání části místních komunikací osobám neuvedeným pod písm. a) až c), resp. vyhrazením části místních komunikací rezidentům a abonentům, za současného zpoplatnění tohoto užití. Jak je uvedeno shora, právním předpisem, jenž stanoví povinnost nad rámec zákona, je Ceník, nikoli samotné Nařízení, když z výkladu předmětného ustanovení plyne, že jeho účelem je toliko jen prostorová konkretizace vyhrazeného a zpoplatněného území obce, popř. konkretizace způsobu placení sjednané ceny a prokazování jejího zaplacení. Jinak řečeno, zatímco Ceník ukládá neurčitému okruhu osob, vymezenému definičními znaky (např. trvalé bydliště, vlastnictví nemovitosti), právní povinnost uhradit poplatek za parkování v obecně vymezeném území obce (dle zón), Nařízení tomuto okruhu osob konkrétně vymezuje Ceníkem zpoplatněné území obce (místní komunikace) a konkretizuje v místních podmínkách jednotlivé zóny vyhrazeného stání, což však ve svém důsledku materiálně není nic jiného, než hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení […]. […] Nařízení splňuje definiční znaky opatření obecné povahy, když pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na něž se vztahuje povinnost uložená Ceníkem. Stanovení místní úpravy užití místních pozemních komunikací provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy užití pozemních komunikací, má tedy povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu.“ Uvedeným závěrem byl Nejvyšší správní soud vázán. Přesto soud dospěl k závěru, že napadené nařízení není opatřením obecné povahy, a to z důvodů, které pro jejich závažnost vedly soud k odchýlení se od stávající judikatury: Dle § 171 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Podle § 23 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy) a) k stání silničního motorového vozidla v obci na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, b) k odstavení nákladního vozidla nebo jízdní soupravy v obci na dobu potřebnou k zajištění celního odbavení, c) k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu,12a) která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti obce, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti obce, nebude-li tímto užitím ohrožena bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a jiný veřejný zájem. V nařízení obce stanoví obec způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení. Zákonodárce ve výše uvedeném ustanovení zákona o pozemních komunikacích zmocnil obce omezit obecné užívání pozemních komunikací, resp. regulovat na svém území silniční provoz. Omezení obecného užívání pozemní komunikace spočívá ve stanovení povinnosti platit za činnost jinak patřící do (bezplatného) obecného užívání. Pro nástroj regulace silničního provozu omezujícím obecné užívání a provoz na konkrétně určených úsecích pozemních komunikací byla stanovena zákonodárcem forma nařízení, což představuje úpravu korespondující formě právních předpisů územních samosprávných celků. Zákon výslovně, tedy jednoznačně, stanoví formu nařízení, jakožto normativního správního aktu. Určení povahy nařízení je významné nejen pro vymezení pravomoci příslušných správních orgánů, ale i pro příslušný procesní postup (včetně rozsahu práv osob dotčených danou regulací silničního provozu) a případný soudní přezkum. Správní řád, který obsahuje obecnou úpravu opatření obecné povahy, neuvádí pozitivní definici této formy správního aktu, vymezuje opatření obecné povahy pouze negativně jako (závazný) správní akt, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatřením obecné povahy může být každý – byť takto výslovně v zákoně neoznačený – akt, který naplní pojmové znaky, jimiž je skutečnost nebýt právním předpisem ani rozhodnutím. Z výše označeného nálezu Ústavního soudu lze vysledovat přednost materiálního pojetí opatření obecné povahy před formálním, což se projevilo právě v posouzení rozhodnutí o stanovení dopravního značení jako typického příkladu opatření obecné povahy (na což již bylo poukazováno Nejvyšším správním soudem v usnesení ze dne 6.8.2010, č.j. 2 Ao 3/2010-55), i přesto, že zákon o provozu na pozemních komunikacích výslovně stanovení dopravního značení jako opatření obecné povahy neoznačuje. Jak již bylo výše uvedeno, posuzovanému správnímu aktu zákon o pozemních komunikacích přímo stanoví jako formu správní činnosti nařízení, tedy právní předpis obce, jehož obecná právní úprava se nachází v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (§ 102 odst. 2 písm. d), potažmo v daném případě i v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších p