3 Aps 9/2012 — Nejvyšší správní soud

18 A 92/2020- 63 - text 9 18 A 92/2020 USNESENÍ Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Aleše Sabola a Mgr. Jana Ferfeckého v právní věci žalobce: ERGOTEP CSR INSTITUT o.p.s., IČO: 28823702 sídlem Zábořská 93, Záboří, Proseč zastoupen Mgr. Tomášem Novotným, advokátem sídlem Havlíčkovo náměstí 91, Havlíčkův Brod proti žalovanému: Centrum pro regionální rozvoj České republiky sídlem U Nákladového nádraží 3144/4, Praha 3 v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vydání Protokolu o kontrole ze dne 28. 8. 2020, čj. CENT 14505/2020, číslo kontroly 024240-2019/IROP, a Vyřízení námitek proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu o kontrole čj. CENT 14505/2020 ze dne 28. 8. 2020 ze dne 19. 10. 2020, č. 17782/2020, číslo kontroly 024240-2019/IROP takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobou podanou dne 16. 12. 2020 se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřoval v písemnosti označené „Vyřízení námitky proti kontrolnímu zjištění uvedené[mu] v protokolu o kontrole č. j. CENT 14505/2020 ze dne 28. 8. 2020“ ze dne 19. 10. 2020, čj. 17782/2020, číslo kontroly 024240-2019/IROP, jež byla žalobci doručena dne 20. 10. 2020 (dále též jen „Vyřízení námitek“), ve spojení s Protokolem o kontrole ze dne 28. 8. 2020, čj. CENT 14505/2020, číslo kontroly 024240-2019/IROP (dále též jen „Protokol o kontrole“). 2. Žalobce v podané žalobě předeslal, že byl příjemcem dotace projektu reg. č. CZ.06.2.56/0.0/0.0/16_033/0002974, „Sociální bydlení Bosna“, který byl realizován v době od 1. 11. 2016 do 31. 12. 2018. Uvedl, že proběhlo výběrové řízení, v němž byl vybrán zhotovitel díla, a to Stavební firma Libor Jindřichovský s.r.o., IČO: 27536505, sídlem Nádražní 1661, 539 01 Hlinsko. Projekt byl realizován na základě smlouvy o dílo č. CSR-2018-029 ze dne 23. 2. 2018 uzavřené s vybraným zhotovitelem. Žalobce uvedl, že ze Specifických pravidel pro žadatele a příjemce (dále též jen „SPŽP“) mu vyplývaly mj. následující povinnosti: (i.) nájemné za 1 m2 podlahové plochy sociálního bytu, sjednané při uzavření nájemní smlouvy nebo změněné v průběhu trvání nájemního vztahu, nesmí překročit 57,50 Kč. (ii.) nájemní smlouva bude uzavřena s osobou, která prokáže, že její průměrný čistý měsíční příjem v období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl 0,6 násobek průměrné hrubé měsíční mzdy podle údajů ČSÚ. 3. Žalobce spatřoval nezákonný zásah v tom, že mu bylo v Protokolu o kontrole uloženo opatření k nápravě dle § 18 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o finanční kontrole“), spočívající v povinnosti uhradit nájemcům platby v celkové výši 128 800 Kč a doložit toto navrácení finančních prostředků výpisem z účtu či jiným způsobem. Současně namítal, že mu v rozporu s ustanovením § 2247 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, a se zásadou smluvní svobody stran bylo znemožněno sjednat si se svými nájemníky v nájemní smlouvě úhrady za plnění spojená s užíváním bytu. Žalobce nesouhlasil s kontrolním zjištěním, že při uzavření nájemní smlouvy sjednal nájemné, které nepřekračuje stanovenou výši, nicméně současně s tím sjednal s nájemníky v nájemní smlouvě úhradu za služby spojené s užíváním bytu ve výši 1 400 Kč, přičemž dle Protokolu o kontrole i Vyřízení námitek se má jednat o součást nájemného, a při započtení této částky do nájemného je již limit výše nájemného dle SPŽP překročen. Nesouhlasil ani se závěrem o porušení podmínky uzavření nájemní smlouvy s osobou, která prokáže, že její průměrný čistý měsíční příjem v období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl 0,6 násobek průměrné hrubé měsíční mzdy podle údajů ČSÚ. Byl přesvědčen, že při výkladu pojmu „příjem“ dle Výzvy č. 35 Sociální bydlení pro SVL bylo použito pravé retroaktivity, protože pojem byl vykládán na základě definice, která byla publikována až po dokončení projektu. 4. Žalobce podanou žalobu podřadil žalobnímu typu předvídanému v § 4 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 82 a násl. s. ř. s. 5. Podle § 82 s. ř. s. se může „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl přímo zaměřen proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou domáhat u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může správní soud poskytnout tehdy, jsou-li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu více viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS). 6. Správní soudy v minulosti opakovaně judikovaly, že přesná definice „zásahu“ možná není, protože pod tento pojem spadá velké množství často jen faktických (ústně či jinak vyjádřených) a neformálních činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Vždy jde o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Bez ohledu na to, zda mají tyto úkony formální povahu či nikoliv, je jejich pojmovým znakem fakt, že jsou způsobilé atakovat právní sféru fyzické či právnické osoby tím, že je povinna na základě takového úkonu něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět. 7. První otázkou, kterou si musí soud v případě zásahové žaloby položit, tedy je, zda jednání žalovaného vůbec může z povahy věci představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. 8. Jak vyplývá z podané žaloby, žalobce fakticky brojí proti Protokolu o kontrole, resp. proti Vyřízení námitek podaných proti Protokolu o kontrole. Žalobce konkrétně nesouhlasí s kontrolními zjištěními a brojí proti opatření k nápravě, jež mu bylo v Protokolu o kontrole uloženo podle § 18 zákona o finanční kontrole. 9. Městský soud v Praze zdůrazňuje, že judikatura Nejvyššího správního soudu setrvale dovozuje, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je pouze subsidiárním prostředkem ochrany v případech, kdy žalobce nemá k dispozici žádné jiné právní prostředky. K tomu soud poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 Aps 4/2011  80, z něhož vyplývá, že jestliže proti konkrétnímu aktu veřejné správy existuje jiný prostředek nápravy, nepřichází zásahová žaloba v úvahu; jedním z těchto prostředků je nepochybně žaloba proti správnímu rozhodnutí. 10. Vztah obou zmíněných žalobních typů je v ustálené rozhodovací praxi správních soudů vyjadřován jako „primát žaloby proti rozhodnutí“, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. V tomto směru lze za všechny poukázat např. na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004 - 90, publ. pod č. 1541/2008 Sb. NSS, ze dne 26. 7. 2007, čj. 2 Aps 2/2007 - 72, ze dne 14. 12. 2016, čj. 2 Afs 243/2016 - 34, či ze dne 6. 4. 2017, čj. 1 Afs 4/2017 - 40. 11. Z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že ochrana poskytovaná zásahovou žalobou je subsidiární nejen vůči ochraně ve správním řízení, ale i vůči ochraně poskytované ostatními typy žalob ve správním soudnictví. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je tedy přípustná pouze tehdy, pokud před žalovaným jednáním správního orgánu nelze ochránit žalobou proti rozhodnutí (srov. ostatně výše zmíněné negativní vymezení zásahu dle § 82 s. ř. s.) nebo žalobou proti nečinnosti správního orgánu. Konkrétně ohledně vztahu žaloby proti rozhodnutí a žaloby proti nezákonnému zásahu platí, že zásahová žaloba hraje „roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS). 12. Lze tedy učinit dílčí závěr, že řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem směřuje k poskytnutí ochrany v případech, kdy správní orgán zasáhne do práv určité osoby způsobem neumožňujícím využití jiných žalobních typů upravených v soudním řádu správním. Ochrana před nezákonným zásahem má tedy subsidiární povahu. Zásahová žaloba není „náhražkou“ žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (tj. žaloby podle § 65 s. ř. s.), případně dalších žalob upravených v soudním řádu správním. Jedná se o jejich doplněk, jakousi „záchr