5 Aps 6/2009 — Nejvyšší správní soud

3 A 1/2021- 76 - text 12 3A 1/2021 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň JUDr. Petry Kamínkové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobkyně proti žalovanému Vodovody a kanalizace Náchod, a.s., IČO 48172928 se sídlem Kladská 1521, 547 01 Náchod zastoupena advokátem Mgr. Lukášem Nohejlem se sídlem Opletalova 1525/39, 110 00 Praha Ministerstvo financí se sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu takto: I. Zásah žalovaného, spočívající v zahájení a vedení správního řízení, zahájeného oznámením o zahájení správního řízení ze dne 12. 11. 2020, č. j. MF-30083/2020/1602-2, a vedeného žalovaným vůči žalobkyni jako podezřelé z přestupku, byl nezákonný. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 14 342 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce, advokáta Mgr. Lukáše Nohejla. Odůvodnění: Obsah podání účastníků 1. Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovala v zahájení a vedení správního řízení sp. zn. MF-30083/20/V00015 vůči žalobkyni jako podezřelé z přestupku. Toto bylo zahájeno oznámením o zahájení správního řízení ze dne 12. 11. 2020, č. j. MF-30083/2020/1602-2. Žalobkyně se domáhala deklarace nezákonnosti tohoto zásahu. Žalobkyně se domáhala rovněž toho, aby soud uložil žalovanému povinnost zdržet se jakýchkoliv úkonů směřujících k pokračování tohoto řízení nebo vedoucích k rozhodnutí ve věci samé žalovaným, zejména rozhodnutí či opatření o uložení jakýchkoliv povinností žalobkyni, s výjimkou vydání rozhodnutí o zastavení tohoto řízení. 2. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že nezákonnost zásahu spatřuje v nedostatku věcné příslušnosti žalovaného k vedení správního řízení ve věci porušení pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o cenách“). Namítala, že správní řízení zahájil a vede věcně nepříslušný orgán ve smyslu § 10 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“), a proto je správní řízení nezákonné. Uvedla, že se jedná o přímý a trvající zásah do jejích práv, proti němuž žalobkyně nemá jiné prostředky bezprostřední obrany. 3. Žalobkyně s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod uvedla, že státní moc nelze vůči osobám uplatňovat mimo zákonné zmocnění a pověření k této činnosti či nad jeho rámec. Rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001-41, podle žalobkyně blíže definoval, že uplatňováním státní moci nejsou pouze vydaná rozhodnutí správních orgánů, nýbrž již samotné správní řízení, které je důvodně pociťováno jako zásah do činnosti příslušného subjektu. Domnívala se, že předmětné správní řízení tyto znaky naplňuje, resp. že je naplňovala již cenová kontrola provedená u žalobkyně žalovaným před zahájením správního řízení. 4. S ohledem na to, že žaloba byla co do své povahy (původně) žalobou zápůrčí, neboť směřovala proti neukončenému zásahu, dokládala žalobkyně v souladu s § 85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění rozhodném (dále jen „s. ř. s.“), že se ochrany či nápravy nemůže domáhat jinými právními prostředky. 5. Poté žalobkyně zdůraznila, že činnost orgánů veřejné moci musí být podrobována přísné soudní kontrole z hlediska splnění podmínky dostatku působnosti i pravomoci, a to nejenom k vydání určitého rozhodnutí, nýbrž již k vedení samotného řízení, které takovému rozhodnutí předchází. Měla za to, že věcná působnost správního orgánu musí být v právní úpravě vymezena tak, aby bylo možné její jednoznačné určení a aby se kompetence jednotlivých správních orgánů navzájem nepřekrývaly, tedy aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující. Podle názoru žalobkyně tak zásadně nemá nastat situace, kdy by k vedení téhož řízení či vydání téhož rozhodnutí byly věcně příslušné dva různé správní orgány současně. Poté vysvětlila pojmy působnost a pravomoc a rozlišila je od sebe. Uvedla, že dostatek působnosti je nezbytnou podmínkou jakéhokoli řízení. Předpokladem zákonného a oprávněného výkonu určité pravomoci vůči soukromé osobě pak je dostatek věcné působnosti správního orgánu; ta vyplývá přímo ze zákona či je mu svěřena na základě zákona a v jeho mezích. 6. Žalobkyně upozornila, že již cenová kontrola, kterou u ní provedl žalovaný, byla nezákonná, a to rovněž z důvodu nedostatku působnosti Ministerstva financí k jejímu provedení. Poukázala na provázanost právní úpravy provádění cenových kontrol a vedení navazujícího řízení o přestupku. 7. Poté shrnula relevantní právní úpravu, zejména poukázala na § 17 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, § 14 odst. 1 zákona o cenách a § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „zákon o působnosti v oblasti cen“). 8. Vysvětlila, že žalovaný dovozuje svou působnost z § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen, nicméně že § 3 odst. 1 téhož zákona stanoví, že cenovou kontrolu fyzických a právnických osob provádí Specializovaný finanční úřad. Žalobkyně dovodila, že cenovým kontrolním orgánem ve smyslu zákona o cenách je tedy ve vztahu k provádění cenových kontrol fyzických a právnických osob pouze Specializovaný finanční úřad a ten by byl jediný příslušný i k projednání přestupku. Navíc § 3 odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen jako speciální zákon výslovně stanoví působnost a pravomoc Specializovaného finančního úřadu i pro sankcionování přestupků podle zákona o cenách. Vzhledem k tomu měla aplikaci obecného ustanovení § 17 zákona o cenách za vyloučenou. Uzavřela, že § 2 zákona o působnosti v oblasti cen do působnosti žalovaného nezahrnuje vedení správního řízení (o přestupku) ani pravomoc k ukládání pokut; vymezuje případně pouze zbytkovou působnost žalovaného pro cenové kontroly tam, kde ji zákon nesvěřuje jiným orgánům. Působnost k provádění cenové kontroly fyzických a právnických osob i působnost k projednání případného přestupku a uložení sankce je však výslovně svěřena Specializovanému finančnímu úřadu. 9. Žalobkyně uvedla, že žalovaný by měl v oblasti cenové kontroly působnost pouze tehdy, pokud by zákon o působnosti v oblasti cen nestanovil jinak. Tento výklad plně odpovídá pravidlu zdůrazněnému NSS ČR v rozhodnutí ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001-46, že kompetence správních orgánů nemá být alternativní či vzájemně si konkurující. 10. Jako podpůrný argument uvedla, že pakliže by projednání přestupku a vydání rozhodnutí bylo provedeno žalovaným, znamenalo by to zásah do ústavně zaručených práv žalobkyně na spravedlivý proces, neboť by došlo k odnětí věci zákonnému soudci. Poukázala na § 12a zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění rozhodném, kterým je místní příslušnost krajských soudů ve správním soudnictví stanovena odchylně od obecného pravidla. 11. Na podporu svého výkladu působnosti Specializovaného finančního úřadu a tedy nedostatku věcné příslušnosti žalovaného taktéž obsáhle rozebrala účel právní úpravy a porovnala platné znění § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o působnosti v oblasti cen se zněním před jeho novelizací. Žalobkyně dospěla k závěru, že od 1. 1. 2013 žalovaný nemá oprávnění projednávat přestupky podle zákona o cenách a ukládat za ně pokuty, neboť mu žádný zákon takovou pravomoc nesvěřuje. 12. Závěrem žalobkyně poukázala na to, že pokud správní řízení vůči ní povede žalovaný namísto Specializovaného finančního úřadu, ovlivní to druh opravného prostředku, který bude mít žalobkyně po vydání rozhodnutí k dispozici. Tím dochází k dalšímu porušení práva na spravedlivý proces. 13. Žalobkyně navrhla soudu, aby potvrdil nezákonnost zahájení a vedení správního řízení žalovaným a současně aby žalovanému zakázal v zásahu proti žalobkyni pokračovat. 14. Žalobkyně ve svém doplnění k žalobě ze dne 29. 1. 2021 zdůraznila, že pro výklad zákona o působnosti v oblasti cen aplikovala kromě jazykového, historického a teleologického výkladu i komparativní analýzu, vyplývající ze souvisejících právních předpisů a odkazů mezi nimi; a že vychází přímo z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Vysvětlila, že působnost Specializovaného finančního úřadu k provádění cenových kontrol je zákonem vymezena jednak ve vztahu k okruhu subjektů, u nichž kontrolu vykonává, jednak ve vztahu k předmětu kontroly, a to při respektování speciální působnosti některých dalších orgánů státní správy, jež se uplatní přednostně. Pokud tedy není stanovena speciální působnost jiného orgánu státní správy, je k provedení cenové kontroly a k vedení správního řízení o přestupku a uložení sankce za shledaná porušení zákona o cenách u daných subjektů vždy příslušný pouze Specializovaný finanční úřad dle speciální právní úpravy v § 3 odst. 1 a 2 zákona o působnosti v oblasti cen.