6 As 199/2018 — Nejvyšší správní soud

6 A 71/2023- 110 - text 23 6 A 71/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D. a JUDr. Naděždy Treschlové ve věci žalobce: X. X. bytem X. zastoupen JUDr. Kristiánem Lékem, advokátem sídlem Seifertova 2919/12, Praha 3 proti žalovanému 1): Ministerstvo dopravy sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného správního orgánu a proti žalované 2): Vláda sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1 o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu takto: I. Zásah žalovaného 1) spočívající ve stažení návrhu na jmenování žalobce předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře č.j. OVA 125/23, MD-37522/2022-010/18 dne 15. 2. 2023, byl nezákonný. II. Žalovanému 1) se přikazuje, aby obnovil stav před zásahem tím, že žalované 2) předloží návrh na jmenování žalobce předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře s totožným obsahem jako návrh č.j. OVA 125/23, MD-37522/2022-010/18, a to do pěti dnů od právní moci tohoto rozsudku. III. Vůči žalované 2) se žaloba na ochranu proti nečinnosti zamítá. IV. Žalovaný 1) je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 18.456 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce, JUDr. Kristiána Léka, advokáta. V. Ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou 2) nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Obsah žaloby 1 Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného 1), který spatřoval v okolnosti, že žalovaný 1) stáhl (skartoval) návrh na jmenování žalobce předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „Úřad“), přestože žalobce zvítězil ve výběrovém řízení v konkurenci dvou dalších kandidátů a byl žalovaným 1) navržen žalované 2) k jmenování. Návazně se žalobce podanou žalobou domáhal ochrany proti nečinnosti žalované 2), kterou spatřoval v okolnosti, že žalovaná 2) nerozhodla, zda žalobce jako vítěz výběrového řízení bude jmenován předsedou Úřadu na další období či nikoliv. Podstatou podané žaloby je námitka, dle níž bylo vůči žalobci, který byl v letech 2017 až 2023 prvním předsedou tehdy nově vzniklého Úřadu a v roce 2023 zvítězil ve výběrovém řízení a byl navržen ke jmenování na další šestileté funkční období, uplatněno politicky motivované odvetné opatření a na Úřadu musel skončit. 2 Žalobce připomněl, že Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře byl zřízen zákonem č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „zákon č. 320/2016 Sb.“) v rámci transpozice článku 55 směrnice č. 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „směrnice 2012/34“), který zavázal členské státy zřídit samostatný a nezávislý vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví. Do té doby většinu kompetencí vykonával Drážní úřad, který však jako orgán hierarchicky podřízený žalovanému 1) nesplňoval požadavky na nezávislost dle směrnice. 3 Žalobce ke skutkovému stavu uvedl, že byl na základě výběrového řízení usnesením vlády ze dne 15. 2. 2017 jmenován do funkce předsedy Úřadu na období šesti let. Funkce zanikla ke dni 15. 2. 2023. Žalovaný 1) vyhlásil dne 21. 12. 2022 výběrové řízení na funkci předsedy Úřadu, v něm žalobce získal nejvyšší bodové ohodnocení, a proto byl dne 13. 2. 2023 do elektronické knihovny legislativního procesu informačního systému ODok Úřadu vlády (dále též „eKLEP“) vložen materiál předložený žalovaným 1) (dále též „materiál č. I.“), s návrhem na jeho jmenování předsedou Úřadu s účinností od 16. 2. 2023. Materiál č. I. byl navržen k projednání na schůzi žalované 2) dne 15. 2. 2023. Dne 15. 2. 2023 v 8:34 žalobce telefonicky kontaktoval ministr dopravy Mgr. Martin Kupka a dotazoval se jej, zda je pravda, že intervenoval u Evropské komise v případu převodu pozemků z Českých drah na Správu železnic. Žalobce potvrdil, že dne 22. 9. 2022 bylo Evropské komisi zasláno oznámení, které informovalo o možném rozporu s unijním právem. Ministr dopravy požádal o zaslání oznámení, což žalobce učinil v e-mailu odeslaném v 9:55. Ministr dopravy zavolal žalobci znovu v 10:09 a sdělil mu, že návrh na jeho jmenování stáhne. Téhož dne v 12:54 byl stav předmětného materiálu č. I. v systému eKLEP na žádost předkladatele, tj. žalovaného 1), změněn na „Y – skartováno“. Dne 18. 2. 2023 byl na webu www.zdopravy.cz publikován článek „Dopravní superúřad do roka skončí, jeho práci převezme ÚOHS“. Dne 21. 2. 2023 ministr dopravy na schůzce žalobci sdělil, že jeho jmenováním by vznikly zbytečné výdaje, poněvadž Úřad má být tak jako tak zrušen. Na jednání žalované 2) dne 22. 2. 2023 byl předložen návrh (dále též „materiál č. II.“) a na jeho základě bylo přijato usnesení č. 143, kterým byl pověřen řízením Úřadu dosavadní místopředseda X. X. Žalovaná 2) dále vzala na vědomí záměr na zrušení Úřadu a převedení jeho pravomocí na Úřad na ochranu hospodářské soutěže. 4 Žalobce předestřel tři okruhy nezákonnosti zásahu žalovaného 1) do žalobcových práv. 5 Zaprvé namítl, že došlo k porušení pravidel pro výběr předsedy Úřadu na základě přímého účinku směrnice 2012/34. Regulační subjekty zřízené podle směrnice 2012/34 musejí být nezávislé, ať už jde o organizační a funkční nezávislost (čl. 55 odst. 1 směrnice) nebo nezávislost v personálních otázkách (čl. 55 odst. 3 směrnice). Požadavky nezávislosti byly implementovány zejména do ust. § 3 odst. 2 a ust. § 4 odst. 1 zákona č. 320/2016 Sb. Detaily procesu výběru předsedy Úřadu ani jak má být dosaženo nezávislosti a transparentnosti při jeho výběru zákon č. 320/2016 neupravuje, žalobce se však dovolává přímého účinku čl. 55 odst. 3 směrnice 2012/34, jejíž implementační lhůta uplynula již v roce 2015. 6 Dle žalobce žalovaná 2) fakticky rezignovala na svoji pravomoc jmenovat předsedu Úřadu a celou výběrovou proceduru svěřila žalovanému 1), jehož postavení je ovšem problematické z hlediska požadavku na nezávislost Úřadu, neboť žalovaný 1) přímo uplatňuje vlastnická práva ke společnosti České dráhy, a.s., kde je Česká republika jediným akcionářem a v řídícím výboru mají významný podíl pracovníci žalovaného 1), dále je žalovaný 1) zakladatelem Správy železnic a navrhuje členy její správní rady; oba podniky přitom podléhají regulaci Úřadu. Žalobce zmínil i objednávky železničních spojů žalovaným 1) na základě povinnosti zajišťovat dopravní obslužnost podle zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících. 7 Dle žalobce bylo výběrové řízení zdánlivě koncipováno jako proces, který čistě organizačně zajišťoval žalovaný 1) a kde následné rozhodnutí bylo na nezávislé a odborné výběrové komisi. Ve skutečnosti však nakonec politicky rozhodl ministr dopravy, zda vítěze výběrového řízení navrhne vládě ke jmenování. Změna rozhodnutí ministra dopravy pak byla založena čistě na předchozí činnosti žalobce ve funkci předsedy Úřadu, což je v rozporu s požadavkem na transparentní výběr zajišťující nezávislost. Žalobce tedy spatřuje zásah do svých veřejných subjektivních práv ve svévolném nerespektování výsledků výběrového řízení, které prakticky vede k jeho anulování, nota bene ze strany subjektu, který dle směrnice 2012/34 nesmí do výběru předsedy (a vůbec činnosti) Úřadu nijak zasahovat. 8 Zadruhé žalobce namítl, že došlo k porušení obecného pravidla zákazu libovůle při přístupu k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Funkce předsedy Úřadu představuje veřejnou funkci, a to již s ohledem na to, že Úřad je ústředním správním úřadem pro oblasti vymezené v § 3 odst. 1 zákona č. 320/2016 Sb. Žalobce k tomu dovodil z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, č.j. 6 As 199/2018-71, že obecné právní principy včetně obecných zásad činnosti správních orgánů a regulativy plynoucí z ústavního pořádku dopadají na všechny fáze procesu výběru uchazeče do funkce. Přestože zákon č. 320/2016 Sb. upravuje z procesu výběru předsedy Úřadu pouze finální část, kdy podle § 4 odst. 1 ho jmenuje vláda, neznamená to, že si orgány výkonné moci mohou při výběru počínat libovolně. Ve vztahu k žalobci však žalovaný 1) postupoval libovolně až svévolně. Vypsal sice výběrové řízení, ale jeho výsledek nerespektoval a poté, co se ministr dopravy dozvěděl, že žalobce zaslal Evropské komisi oznámení obsahující informace o možném porušení unijního práva, návrh na jeho jmenování jednostranně, bezdůvodně a bez jakéhokoliv odůvodnění stáhl. 9 Zatřetí žalobce namítl, že došlo k tzv. odvetnému opatření ve smyslu čl. 19 směrnice č. 2019/1937/EU o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice 2019/1937“), přičemž s ohledem na chybějící implementaci a uplynutí implementační lhůty má směrnice 2019/1937 přímý účinek. Žalobce uvedl, že dne 22. 9. 2022 adresoval z pozice předsedy Úřadu dopis na generální ředitelství Evropské komise pro dopravu, ve kterém o