9 As 90/2024 — Nejvyšší správní soud

15 A 108/2022- 90 - text 20 15 A 108/2022 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise a soudkyně Mgr. Věry Jachurové ve věci žalobkyně: České dráhy, a. s., IČO: 709 94 226 se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1 proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem tř. kpt. Jaroše 7, Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 3. 11. 2022, č. j. UPDI-3553/22/KP takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem 1. Žalobkyně se žalobou domáhala zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístupu k dopravní infrastruktuře (dále jen „předseda ÚPDI“) označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadnuté rozhodnutí“), kterým byl zamítnut její rozklad a současně bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 21. 9. 2022, č. j. UPDI-3034/22/UM (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 51 odst. 4 písm. v) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dráhách“), za což jí byla uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč. 2. Správní orgán I. stupně zahájil oznámením ze dne 23. 6. 2020, č.j. UPDI-2477/20/SO státní dozor, jehož předmětem bylo mimo jiné plnění povinností dle § 42a až 42c zákona o dráhách se zaměřením na železniční stanice a přístupové komunikace pro cestující. Bylo zjištěno, že žalobkyně v rozporu s § 42c odst. 1 zákona o dráhách nezřídila odštěpný závod, jehož prostřednictvím má povinnost provozovat drážní dopravu odděleně od provozování dráhy. Závěry státního dozoru byly shrnuty v protokolu o kontrole ze dne 5. 5. 2022, č.j. UPDI-1454/22/UM. 3. Přestupkové řízení bylo zahájeno doručením oznámení o zahájení přestupkového řízení ze dne 13. 7. 2022, č.j. UPDI-2252/22/AM2. Žalobkyně se k zahájení řízení vyjádřila přípisem ze dne 21. 7. 2022, č.j. 670/2022-O25. Správní orgán I. stupně následně uložil Správě železnic, s.o. (dále jen „Správa železnic“) předložení faktur a smluv o pronájmu pozemků. Správa železnic v odpovědi předložila požadované dokumenty a dohodu o nezřizování věcného břemene. Následně byla žalobkyně vyrozuměna o ukončení dokazování a o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Této možnosti nevyužila. 4. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč za spáchání přestupku podle § 51 odst. 4 písm. v) zákona o dráhách, kterého se dopustila tím, že v rozporu s § 42c odst. 1 zákona o dráhách v období od 15. 1. 2020 do 13. 7. 2022 nezřídila odštěpné závody, jejichž prostřednictvím měla povinnost provozovat drážní dopravu odděleně od provozování dráhy, neboť provozovala zároveň celostátní dráhu i drážní dopravu, která neslouží výhradně k zajištění provozování dráhy. Žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad, který byl napadeným rozhodnutím zamítnut. 5. Předseda ÚPDI v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že vyhláška č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (dále jen „vyhláška č. 76/2017 Sb.“) garantuje, v jakém rozsahu je provozovatel celostátní a regionální dráhy povinen zajistit použití dráhy. Z § 2 odst. 1 a § 66 zákona o dráhách a § 9 písm. j) vyhlášky č. 177/1995 Sb., kterou se vydává stavební a technický řád drah (dále jen „vyhláška č. 177/1995 Sb.“) vyplývá, že pozemky, které byly předmětem fakturace (dále jen „předmětné pozemky“) jsou součástí dráhy ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o dráhách. Jelikož vyhláška č. 76/2017 Sb., garantuje přístup k dráze ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o dráhách v rozsahu § 9 vyhlášky č. 177/1995 Sb., a nikoliv pouze ke stavbě dráhy ve smyslu § 5 zákona o dráhách, neexistuje rozpor mezi zákonem o dráhách a vyhláškou č. 177/1995 Sb. Správní orgán I. stupně neuplatnil přímý účinek směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „Směrnice“) a neporušil § 3 a § 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), protože přístupem ke stavbě dráhy se nebylo nutno zabývat. 6. V nařízení Komise (EHS) č. 2598/70, kterým se stanoví obsah jednotlivých položek účtové osnovy uvedené v příloze I nařízení Rady (EHS) č. 1108/70, je v příloze I Vymezení pojmu „dopravní infrastruktura“ pod bodem A ŽELEZNICE uveden přehled položek, které zahrnuje železniční infrastruktura. Ten je prakticky totožný s přehledem uvedeným v příloze I Směrnice a obsahuje i pozemky. Zájmem zákonodárce tedy bylo uvést pojem dráha a železniční infrastruktura do vzájemného souladu, k čemuž došlo až v roce 2005. Tvrzení, že dráha a pozemek pod ní jsou dvě samostatné věci, je mylné. Veškeré námitky jsou postaveny na nesprávném výkladu, že dráhou je pouze stavba dráhy ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o dráhách. Správní orgán I. stupně nerozporoval, že vlastník stavby dráhy nemusí být totožný s vlastníkem pozemku. Pojem „provozovatel dráhy“ je však nutno vykládat v souladu s pojmem provozovatel infrastruktury uvedeným v čl. 3 pod body 2), 2a) až 2f) Směrnice. Obsah pojmu provozování dráhy dle Směrnice je širší než obsah samotného provozování dráhy uvedeného v zákoně o dráhách. Pojem „provozovatel dráhy“ v zákoně o dráhách definován není, zákon však uvádí činnosti, které vykonává a mezi něž patří provozování dráhy, které zahrnuje pouze zabezpečování a obsluhu dráhy a organizování drážní dopravy. S ohledem na čl. 3 odst. 2 písm. b) Směrnice je nutno pojem „organizování drážní dopravy“ chápat jako provoz železniční infrastruktury, pod nějž spadá přidělování tras vlaků, řízení provozu a zpoplatnění infrastruktury. Provozovatel dráhy je dále povinen sjednávat cenu dle cenových předpisů a zpracovat způsob určení nákladů, které mu vznikají při poskytování služeb dopravcům. Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 2015/909 o způsobech výpočtu nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy (dále jen „Prováděcí nařízení č. 2015/909“) v čl. 3 předpokládá, že náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy pro účely stanovení dopravy za minimální přístupový balík vypočítá provozovatel infrastruktury. Provozovatel dráhy je dle § 23 odst. 1 písm. h) zákona o dráhách povinen provádět výstavbu, modernizaci, údržbu a opravu jím provozované dráhy. Současně přiděluje kapacitu dráhy, a pokud drážní doprava na určité dráze neslouží výhradně k zajištění provozování dané dráhy, obstarává za něj výkon hlavních činností „nezávislý přídělce“, jímž může být i provozovatel dráhy. Hlavními činnostmi se dle § 2 odst. 12 zákona o dráhách rozumí činnosti související se sjednáním a výpočtem ceny a s výběrem platby za užití dráhy. Provozovatel dráhy současně vykonává některé činnosti, které mu zákon ukládá. Žalobkyně hlavní činnosti vykonala. 7. Není pravdou, že pojem „provozování dráhy“ nezahrnuje vlastnictví ani pronájem pozemků pod dráhou, ty zůstávají součástí dráhy. Ustanovení § 42c zákona o dráhách je nutno vykládat v souvislosti s čl. 6 odst. 1 a 4 Směrnice. Faktury byly vystaveny Správě železnic, která je vzhledem ke svým jediným a současně regulovaným příjmům z poplatků za použití dopravní cesty a zařízení služeb musí proplatit z veřejných prostředků. I pokud by žalovaný připustil, že vlastnictví ani pronájem pozemků nejsou provozem dráhy, došlo by přesto k nedovolenému převodu finančních prostředků z jedné oblasti do druhé. Podmínku zřízení odštěpného závodu dle § 42c odst. 1 zákona o dráhách nelze vázat pouze na zabezpečování a obsluhu dráhy a organizování drážní dopravy. Jeho součástí je i plnění hlavních činností, při nichž může dojít k přesunu finančních prostředků z jedné oblasti do druhé. Na žalobkyni se tedy povinnost dle § 42c odst. 1 zákona o dráhách vztahuje. 8. Žalobkyně byla při eurokonformním výkladu zákona o dráhách povinna zřídit odštěpný závod bez nutnosti dovolávat se přímého účinku Směrnice. Předseda ÚPDI přesto možnost jejího přímého účinku prověřil a dospěl k závěru, že žalobkyni, která byla založena na základě zákona a jejímž jediným akcionářem je stát, který ji nadále řídí, lze považovat za subjekt, který je podřízen svrchované moci nebo dohledu státu, a přímý účinek směrnic se na ni tedy vztahuje. K tomu poukázal na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 12. 7. 1990, sp. zn. C-188/89 ve věci A. Foster a další proti British Gas plc (dále jen „rozsudek Foster“) a uvedl, že žalobkyně byla založena po předchozím souhlasu vlády dle zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správy železniční dopravní cesty, ve znění pozdějších předpisů. Z něj a ze stanov žalobkyně plyne, že je podřízena svrchované moci státu a také jeho dohledu. Žalobkyně tedy byla Směrnicí vázána. 9. Předseda ÚPDI souhlasi