7 As 199/2023 — Nejvyšší správní soud

8 A 140/2023- 57 - text 12 8 A 140/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Andrey Veselé a Mgr. Jany Jurečkové ve věci žalobkyně: A 11 s.r.o., IČO 27120805, Plzeňská 1348/95, 150 00 Praha 5, zastoupená Mgr. Ondřejem Hálou, advokátem, Plynárenská 671, 280 02 Kolín proti žalovaného: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, IČO 75014149, Květná 504/15, 603 00 Brno žaloba proti rozhodnutí ze dne 25.09.2023, č. j. SZPI/AY157-49/2023 takto: I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2023, č. j. SZPI/AY157-49/2023 a rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze, ze dne 4. 5. 2023, č. j. SZPI/AY157-10/2023 II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení 11 228 Kč, a to do rukou zástupce žalobkyně. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Žalobou napadeným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalovaného, kterým byla žalobkyně uznána vinnou tím, že porušila níže uvedené právní povinnosti, zjištěné při kontrolách provedených v souladu se zákonem č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, v platném znění, nařízením (EU) č. 2017/625, o úředních kontrolách a jiných úředních činnostech, prováděných s cílem zajistit uplatňování potravinového a krmivového práva a pravidel týkajících se zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, zdraví rostlin a přípravků na ochranu rostlin, a zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole, v platném znění, inspektory Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze (dále jen „SZPI“ nebo „správní orgán“). 2. Žalobkyně neposkytla součinnost dle žádostí o součinnost k reklamám s názvem „Hučení v uších přešlo za 20 minut. Zase bez potíží slyším své okolí." (dále jen „Reklama 1“), jejímž obsahem bylo poskytnutí následujících informací: Kolik kusů činil tištěný náklad týdeníku Náš REGION Praha číslo 16 ze dne 26.4.2021? Zaslání kopie objednávky inzerce s názvem „Hučení v uších přešlo za 20 minut. Zase bez potíží slyším své okolí." uvedené na druhé straně týdeníku Náš REGION Praha číslo 16 ze dne 26.4.2021 od zadavatele. Sdělit, jakým způsobem/formou došlo k objednání reklamy objednatelem. 3. Obdobně neposkytla součinnost k žádostem k reklamám s názvem: „Dojde k průlomu v revmatologii?" na doplněk stravy ArthroCare MAXI na straně 7 týdeníku Náš REGION JIH číslo 17 ze dne 7.10.2021. „Kolik z těchto 12 příznaků problému prostatou se týká Vás (Vašeho manžela)?“ na doplněk stravy ProState Support na straně 17 týdeníku Náš REGION JIH číslo 19 ze dne 4. 11. 2021. (dále jen „Reklama 2“), jejichž obsahem bylo mimo jiné poskytnutí sdělení, jakým způsobem/formou došlo k objednání reklamy objednatelem. 4. Žalobkyně ve stanoveném termínu (ani později v průběhu kontroly) na tyto žádosti o součinnost nikterak nereagovala a tímto jednáním porušila § 10 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole a naplnila skutkovou podstatu přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o kontrole. 5. Žalobkyni byla za to uložena pokuta ve výši 50.000,- Kč a povinnost uhradit náklady řízení v paušální částce 1.000,- Kč. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 6. Žalobkyně předně namítá, že správní orgán při kontrolách požadoval poskytnutí součinnosti spočívající ve sdělení některých informací a doložení některých podkladů, které se nacházely mimo rámec předem vymezených předmětů a účelů obou kontrol a mimo rozsah jeho zákonem vymezené pravomoci a působnosti. 7. Předmětem činnosti správního orgánu při kontrolách žalobkyně tedy mohlo být pouze zjišťování, zda žalobkyně plní povinnosti jí stanovené zákonem o regulaci reklamy, popřípadě na základě tohoto zákona (potažmo dalšími předpisy, na které byly kontroly výslovně zaměřeny). Zásadním hlediskem, na které může být kontrola zaměřena, je přitom hledisko zákonnosti. 8. Předmětem a účelem kontrol bylo zjištění, zda žalobkyně, jakožto šiřitel Reklamy 1 a Reklamy 2, dodržela v souvislosti se šířením obou Reklam povinnosti stanovené zákonem o regulaci reklamy, popřípadě na základě něho, anebo povinnosti stanovené dalšími předpisy, na jejichž dodržování byly kontroly výslovně zaměřeny. 9. Dle zákona o regulaci reklamy přitom šiřitel reklamy odpovídá pouze za způsob jejího šíření. Šiřiteli reklamy je dle zákona o regulaci reklamy uložena toliko povinnost oznámit osobě, která prokáže oprávněný zájem, kdo je zadavatelem a zpracovatelem reklamy [srov. § 6b odst. 2) zákona o regulaci reklamy]. Dle § 7a odst. 4 zákona o regulaci reklamy je dále šiřitel reklamy povinen na výzvu orgánů dozoru pro účely správního řízení podle tohoto zákona sdělit i údaje o tom, kdo u něj šíření reklamy objednal [srov. § 7a odst. 4 zákona o regulaci reklamy]. 10. Pokud pak výše zmiňované ustanovení § 8 písm. c) Kontrolního řádu hovoří o tom, že je kontrolující oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se „k činnosti kontrolované osoby“, nepochybně není možné toto oprávnění chápat tak, že by snad kontrolní orgán disponoval (v podstatě neomezeným) oprávněním libovolně požadovat podklady k jakékoliv činnosti kontrolované osoby. 11. Z postupu správního orgánu v průběhu kontrol však vyplynulo, že se správní orgán domnívá, že právě takovým bezbřehým oprávněním disponuje. Dané oprávnění je přitom naopak třeba (i ve spojení s povinností zjistit stav věci v rozsahu toliko nezbytném pro dosažení účelu zahájené kontroly) posuzovat tak, že toto se vždy vztahuje pouze k předmětu kontroly, a v předmětném případě tedy k posouzení dodržování povinností žalobkyně při šíření reklam stanovených na základě zákona o regulaci reklamy. Daný závěr vyplývá i z odborné literatury ke kontrolnímu řádu. 12. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že správní orgán postupoval vůči žalobkyni v průběhu kontrol ultra vires - mimo rozsah své působnosti a pravomoci, mimo rámec vymezeného předmětu a účelu kontrol, a tedy nezákonně. 13. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že uvedený nezákonný postup správního orgánu vychází z nesprávného výkladu pojmu „předmět kontroly“. Správní orgán totiž zjevně považuje za předmět kontrol jednotlivé Reklamy. Stejně tak je takový nesprávný výklad dle rozhodnutí o odvolání prosazován i žalovaným. Jak však vyplývá již z výše uvedeného, předmětem kontrol nebyly Reklamy jakožto konkrétní věci, ale „dodržování ustanovení dle zákona č. 40/1995 Sb. o regulaci reklamy, zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění souvisejících zákonů a dle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 o poskytování informací o potravinách“. Sám kontrolní orgán takto předmět kontrol vůči žalobkyni již v oznámení o zahájení kontrol vymezil. 14. Z postupu správního orgánu v rámci kontrol dále vyplynulo, že tento nikterak nezohlednil ústavně garantovanou zásadu zákazu sebeobviňování. Z mnohých konstatování správního orgánu totiž vyplynulo, že tento opírá „nutnost“ své dispozice s vyžádanými podklady tím, že dané podklady potřeboval pro účely ověření, zda je žalobkyně skutečně jen šiřitelem předmětných reklam anebo zda je i jejich zadavatelem a/nebo zpracovatelem, a zda tedy nemá být subjektem zamýšleného řízení o správním deliktu, ve kterém se má posuzovat možný protiprávní obsah reklam. 15. Mezi základní a ústavně garantovaná práva pak patří mimo jiné zásady, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví [srov. čl. 2 odst. 2) Listiny základních práv a svobod], anebo že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá [srov. čl. 2 odst. 3) Listiny základních práv a svobod]. Také tato základní ústavní zásada byla při postupu správního orgánu v průběhu obou kontrol narušena. 16. Pokud správní orgán požadoval po žalobkyni doložit daňové doklady k tomu, aby měl lepší pozici pro potenciální zahájení přestupkového řízení proti zadavateli, zpracovateli a objednateli Reklam 1 (jak vyplývá z některých protokolů vydaných v rámci Kontroly 1), žádná taková povinnost jí ze zákona nevyplývá. Podle zákona o regulaci reklamy tíží žalobkyni toliko povinnost sdělit, kdo je zadavatelem, kdo je zpracovatelem a kdo je objednatelem Reklam 1. Žalobkyně takto nesporně učinila a řádně tyto osoby pro správní orgán identifikovala. Kontrola 1 se žalobkyní měla jasně vymezený předmět a tohoto bylo třeba se při vyžadování součinnosti vůči žalobkyni držet. 17. Správní orgán opakovaně uváděl, že informace o nákladu tisku pro něj byly nezbytné ke zjištění rozsahu protiprávního jednání. Otázka rozsahu protiprávního jednání jiného subjektu než je žalobkyně, která jako šiřitel Reklam 1 za (potenciálně) vadný obsah inzerce neodpovídala, však není předmětem ani účelem zahájené kontroly 1. Kontrola 1 se totiž ve vztahu k žalobkyni mohla dotýkat toliko posouzení plnění jejích vlastních povinností dle vymezených předpisů. 18. Kontrola dle kontrolního řádu je obecně post