3 As 63/2015 — Nejvyšší správní soud

8 A 53/2021- 114 - text 11 8 A 53/2021 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Andrey Veselé a Mgr. Jany Jurečkové ve věci žalobce proti žalovanému Česká republika - Vrchní státní zastupitelství v Praze sídlem nám. Hrdinů 1300, Praha 4 Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 26. 3. 2021, č.j. MV-38671-4/SO-2021 takto: I. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 26. 3. 2021, č.j. MV-38671-4/SO-2021, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Žalobou napadeným rozhodnutím ministr vnitra zamítl rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (Ministerstvo vnitra, Odbor archivní správy a spisové služby) ze dne 7. 2. 2019, č. j. MV-147625-3/AS-2018, kterým přenesl působnost ze Státního oblastního archivu v Praze na Národní archiv u veřejnoprávního původce – žalobce, podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jako nepřípustný a to z důvodu, že žalobce nemá v daném konkrétním řízení postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 správního řádu, a to zřejmě proto, že nemá žádné veřejné subjektivní právo, o kterém by se mělo rozhodovat, resp. že se mu rozhodnutím ze dne 7. 2. 2019 neukládala žádná povinnost, která by nevyplývala přímo ze zákona. 2. Rozhodnutí ze dne 7. 2. 2019 bylo zasláno žalobci původně jen na vědomí. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, ve kterém zpochybnil zákonnost postupu odboru archivní správy při jeho vydání z hlediska procesního, když požadoval přenesení působnosti ve smyslu ust. § 44 písm. q) zákona o archivnictví učinit formou správního rozhodnutí, tj. postupovat dle správního řádu. Žalovaný o rozkladu nerozhodl. 3. Žalobce následně podal žalobu, ve které se domáhal ochrany proti nečinnosti spočívající v tom, že ministr vnitra nerozhodl o rozkladu podaném žalobcem dne 29. dubna 2019 proti rozhodnutí ze dne 7. 2. 2019, a to formou správního rozhodnutí. Městský soud v Praze rozsudkem č.j. 8 A 138/2019-81 ze dne 3. února 2021 (dále jen „rozsudek MS v Praze ze dne 3. 2. 2021“), uložil povinnost Ministerstvu vnitra vydat rozhodnutí o rozkladu žalobce ze dne 26. dubna 2019 pod č.j. 9 SPR 177/2017-79 proti rozhodnutí ze dne 7. 2. 2019, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Proti rozsudku MS v Praze ze dne 3. 2. 2021 podal žalovaný dne 15. března 2021 kasační stížnost, která byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2021, č.j. 6 As 96/2021 – 26, zamítnuta. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 4. Žalobce předně namítá zcela nekonzistentní, nepřehledný a nepřezkoumatelný postup žalovaného, kdy žalovaný shodnou otázku (tj. příslušnost kontrolního orgánu) nejprve věcně řešil ve správním řízení, následně však začal prosazovat názor (tj. do vydání napadeného rozhodnutí), že žalobce nemůže být (tj. není vůbec způsobilý být) účastníkem řízení, a konečně v napadeném rozhodnutí žalovaný své předchozí postoje opět revidoval, a to tak, že žalobce „pouze“ není účastníkem daného konkrétního řízení. 5. Nelze akceptovat, aby se žalobce jakožto osoba dotčená postupem správních orgánů dozvěděl o řešení základních procesních otázek (zejména tedy o výsledku vyřešení právního postavení žalobce a právní povahy rozhodnutí ze dne 7. 2. 2019) ze strany správních orgánů až na samém konci příslušného řízení, zde tedy v napadeném rozhodnutí, když předtím správní orgány zastávaly zcela jiné právní názory; takový postup lze označit za překvapivý a neumožňující žalobci účinně uplatnit jeho procesní práva. 6. Žalobce tedy považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, resp. za nesrozumitelné, přičemž prvotní příčiny této nesrozumitelnosti tkví již v tom, že napadené rozhodnutí vybočuje mimo rámec standardní teorie správního práva i zákonné terminologie. Žalovaný tedy v napadeném rozhodnutí na jednu stranu používá ustálené termíny jako „rozhodnutí“, „účastník řízení“ atp., na stranu druhou tyto instituty relativizuje, např. tím, že jde o interní rozhodnutí, které mělo být archivům „doručeno“, zatímco žalobci „zasláno na vědomí a doručeno“ (srov. odst. 2 na str. 2 napadeného rozhodnutí) atp. Z koncepce napadeného rozhodnutí tedy nevyplývá konzistentní a vnitřně koherentní názor žalovaného na základní procesní otázky, pro ilustraci lze např. uvést, že pokud dle názoru žalovaného žalobce není účastníkem daného řízení, pak zůstává nezodpovězeno, kdo jiný takovým účastníkem řízení může být, resp. zda může existovat správní řízení, které žádné účastníky nemá. Žalobce tedy pokládá dosavadní procesní postup žalovaného i napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť doposud nebylo jednoznačně a dostatečně přesvědčivě objasněno, jakou právní povahu vůbec měl postup žalovaného a správních orgánů zakončený napadeným rozhodnutím. 7. Ve druhé žalobní námitce žalobce namítá nesoulad napadeného rozhodnutí se závazným právním názorem Městského soudu v Praze v rozsudku ze dne 3. 2. 2021, č.j. 8 A 138/2019-81, kterým soud žalovanému uložil povinnost rozhodnout o rozkladu žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 7. 2. 2019 a zformuloval závazný právní názor pro další řízení takto: „rozhodl-li žalovaný v záležitosti příslušnosti konkrétního archivu k péči o žalobcovy archiválie postupem podle ust. § 44 písm. q) zákona o archivnictví, pak se nesporně jedná o rozhodnutí ve správním řízení, kterým se závazně určují práva a povinnosti žalobce. Proti takovému rozhodnutí je podle obecných předpisů o správním řízení přípustný řádný opravný prostředek – zde rozklad podle ust. § 152 správního řádu. Jestliže žalobce takový rozklad podal, je žalovaný povinen o něm postupem podle citované normy řádně rozhodnout“. Jestliže tedy žalovaný napadeným rozhodnutím rozhodl tak, že rozklad žalobce zamítl jako nepřípustný, jedná se o zjevný rozpor s jednoznačně vyjádřeným právním názorem soudu. 8. Z napadeného rozhodnutí lze naopak dovodit, že žalovaný jednal v rozporu s rozsudkem ze dne 3. 2. 2021 toliko s odkazem na svou odlišnou „rozhodovací praxi“ a odlišný právní názor (srov. str. 3 napadeného rozhodnutí). Tyto důvody však nelze pokládat za legitimní důvody, které by umožňovaly správním orgánům jednat v rozporu s právním názorem soudu vysloveným v konkrétní věci. Naopak tímto postupem je žalobce zatěžován nutností podat v souvislosti s prakticky totožnou právní otázkou další žalobu a domáhat se odklizení vadného rozhodnutí, vydaného ve zjevném rozporu s jednoznačným právním názorem soudu vyjádřeným na základě předchozí žaloby podané ve snaze dobrat se meritorního vyřešení shodné právní otázky. 9. Žalobce namítl ve třetí žalobní námitce nesprávné právní posouzení věci, když uvedl, že s ohledem na jednoznačnou dikci § 44 písm. q) zákona o archivnictví, která výslovně hovoří o rozhodování žalovaného a předpokládá vydání rozhodnutí, si lze jen stěží představit, že by některou z přípustných výkladových metod mohl být dovozen přesný opak tohoto jednoznačného jazykového znění právní normy. Žalobce pro úplnost podotýká, že podle znění citovaného ustanovení Ministerstvo vnitra rozhoduje o povinnosti (původce) svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu, a to i na základě návrhu původce. Samotné znění citovaného ustanovení tedy předpokládá, že dle něj je rozhodováno o (veřejnoprávní) povinnosti osoby. V souvislosti s tím žalobce poukazuje na obecné vymezení správního rozhodnutí ve správním řádu, konkrétně v § 67 odst. 1 správního řádu, podle něhož platí, že rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby. 10. Pokud tedy správní orgán prvního stupně zamýšlel podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví rozhodnout o veřejnoprávní povinnosti žalobce, pak nutnost vydat v této věci rozhodnutí plyne nikoli pouze z jednoznačného užití pojmu rozhodnutí v citovaném ustanovení, ale rovněž z obecné legální definice správního rozhodnutí. I kdyby však měl správní orgán prvního stupně za to, že se ve věci přenesení působnosti archivů nejedná o hmotněprávní otázku, pak nelze než znovu poukázat na zákonnou definici správního rozhodnutí obsaženou v § 67 odst. 1 správního řádu, z níž vyplývá, že i o některých procesních otázkách je nutné rozhodovat rozhodnutím, a to za podmínky, že tak stanoví zákon. Tímto zákonem je v dané věci zákon o archivnictví, konkrétně jeho ustanovení § 44 písm. q), podle něhož se v otázce přenesení působnosti archivů rozhoduje, přičemž řešení této otázky musí být vyjádřeno (určeno) v rozhodnutí. 11. Též ze systematiky zákona o archivnictví, konkrétně z jeho společných ustanovení, vyplývá, že na rozhodování podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví je třeba aplikovat správní řád s odkazem na § 77 odst. 1 zákona o archivnictví, podle něhož se správní řád nevztahuje (pouze) na rozhodování podle tří