2 As 128/2018 — Nejvyšší správní soud

8 A 8/2020- 89 - text 16 8 A 8/2020 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobkyně proti žalovanému M. S. místem podnikání X zastoupeného advokátem Mgr. Janem Boučkem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, Ministerstvo dopravy se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2019, č. j. 170/2019-190-TAXI/3, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Rozhodnutím odboru dopravních agend Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „dopravní úřad“) ze dne 4. 12. 2018, č. j. MHMP 1918881/2018, byla žalobkyně uznána vinnou z přestupků jednak podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě), kterého se dopustila tím, že v rozporu s § 9 odst. 2 písm. a) zákona o silniční dopravě nezajistila, aby při poskytování přepravy formou taxislužby dne 15. srpna 2018 od 10:34 do 10:47 hodin, na trase ulice XA - ulice XB, byl ve vozidle tov. zn. X, SPZ: X doklad o oprávnění k podnikání nebo jeho kopie, a jednak podle § 35 odst. 2 písm. w zákona o silniční dopravě, kterého se dopustila tím, že v rozporu s § 21 odst. 1 písm. a) zákona o silniční dopravě dne 15. srpna 2018 od 10:34 do 10:47 hodin na trase ulice XA - ulice XB provozovala taxislužbu vozidlem tov. zn. X, SPZ: X, které nebylo zapsáno v evidenci vozidel taxislužby. Za naplnění skutkové podstaty uvedených přestupků žalobkyni jako dopravci byla podle § 35 odst. 6 písm. a) a b) zákona o silniční dopravě a § 46 odst. 1 zákona č. 250/2016 o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) uložena pokuta ve výši 200 000 Kč. 2. Žalobkyně podala proti rozhodnutí dopravního úřadu odvolání, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím tak, že uloženou pokutu snížil na částku 150 000 Kč, v ostatním odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. 3. Rozhodnutí žalovaného žalobkyně napadla žalobou, o níž rozhodl Městský soud v Praze (dále také jen jako „městský soud“ nebo jen „soud“). Rozsudkem ze dne 24. 5. 2022, č. j. 8A 8/2020- 38, podanou žalobu zamítl jako nedůvodnou, uloženou pokutu však postupem dle §78 odst. 2 s.ř.s. snížil o polovinu – tedy na částku 75 000 Kč. Takto soud rozhodl poté, co dospěl k závěru, že společenská škodlivost jednání žalobce je nevýznamná a sankce uložená žalovaným je proto nepřiměřeně vysoká. 4. Žalovaný podal proti rozsudku soudu kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 6. 2024, č. j. 5 As 198/2022-39, tak, že napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení, s tím že žalobkyně zformulovala žalobní petit jako eventuální; primárně navrhovala zrušení rozhodnutí stěžovatele pro nezákonnost a pro případ, že tomuto návrhu nebude vyhověno, navrhovala moderaci uložené pokuty. Tímto způsobem žalobkyně vymezila předmět soudního přezkumu. Pokud za tohoto stavu rozhodl městský soud výrokem I. tak, že se žaloba zamítá, rozhodl tím o žalobě jako celku, tedy nejen o primárním, ale také o eventuálním petitu. Jestliže dále výrokem II. moderoval uloženou pokutu, znovu tím rozhodl o eventuálním petitu žaloby, a to v rozporu s výrokem I. Výroky I. a II. napadeného rozsudku se vzájemně popírají a nemohou vedle sebe obstát. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 5. V podané žalobě žalobkyně namítla, že byla na svých právech zkrácena přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují její práva nebo povinnosti a současně žalovaný stejně jako dopravní úřad zatížili správní řízení trestní takovými vadami, které způsobují nezákonnost napadeného rozhodnutí a také rozhodnutí prvostupňového. Navrhla, aby Městský soud v Praze napadené rozhodnutí zrušil, případně aby změnil výši ukládané sankce. 6. Žalobkyně vznesla tyto žalobní námitky: I. Porušení řádného dokazování. II. Chybný závěr o uzavření smlouvy podle § 21 odst. 4 zákona o silniční dopravě. III. Nezákonné uložení sankce. 7. Konkrétně žalobkyně namítla, že postupem kontrolního orgánu, který předcházel zahájení správního řízení, byla kontrola zahájena a provedena nezákonně, provedenou kontrolou byly porušeny předpisy, které vymezují pravomoci kontrolního orgánu, zejména zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). 8. Kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů (§ 2 KŘ). Kontrolu vykonává fyzická osoba, kterou kontrolní orgán k tomu pověřil (§ 4 odst. 1 KŘ). Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu, anebo osoba k tomu pověřená vedoucím kontrolního orgánu (§ 4 odst. 2 KŘ). Kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (§ 6 odst. 1 KŘ). Kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole (§ 6 odst. 2 KŘ). Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly dále oprávněn provádět kontrolní nákupy, odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky (§ 8 písm. b) KŘ). 9. Z uvedeného vyplývá, že kontrolní řád dává pravomoc k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. Kontroly pak může provádět pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil (kontrolující), a to za přesně daných zákonných podmínek. Kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu za stanovených podmínek. 10. Ze zákonného ustanovení § 6 kontrolního řádu pak zcela jasně vyplývá účel institutu přizvané osoby, tedy to, že kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu. Z podstaty věci se bude jednat o takové fyzické osoby, které svými odbornými znalostmi či zkušenostmi mohou kontrolnímu orgánu přispět k dosažení kontrolního účelu (proto jsou přizvány). Bude se především jednat např. o znalce, tlumočníky, jiné odborníky, a to zejména tam, kde kontrolní orgán nemá takové odborné znalosti nebo zkušenosti, které potřebuje v zájmu dosažení účelu kontroly. Není možno tedy z podstaty institutu přizvané osoby tuto využívat k samostatnému provádění kontrolních úkonů nebo částí kontrol [zahájení kontroly]; zvláště tomu nemůže být v případě, že je kontrolní orgán k provádění takových kontrolních úkonů nadán. 11. Kontrola žalobkyně byla zahájena nástupem tzv. „cestujících“, tj. přizvaných osob. Jednalo se tedy o první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě [ve smyslu § 5 odst. 2 písm. c) KŘ]. Z podstaty věci a z výsledku činnosti přizvaných osob (popsané v Protokolu o kontrole) se v případě této části kontroly jednalo mj. o provádění kontrolního nákupu (tzv. utajený nákup) ve smyslu § 8 písm. b) KŘ. Přizvané osoby nejenže provedly kontrolní nákup (tedy zaplatily jízdné přes aplikaci v telefonu), ale také v průběhu kontrolního úkonu zjišťovaly, zda dochází k dodržování zákonných ustanovení. Takové kontrolní úkony však přizvané osoby provádět nemohly, protože k nim nejsou nadány zákonným zmocněním ani nejsou takové činnosti účelem institutu přizvané osoby. Kdyby tomu tak bylo, pak se institut přizvané osoby zcela stírá s institutem kontrolující osoby, což z logiky právní úpravy ani nevyplývá ani není možné; došlo by rovněž k zásadnímu popření ustanovení o zahájení kontroly kontrolním orgánem ve smyslu § 5 KŘ a celého smyslu zákonnosti veřejné kontroly. Nad to nebylo vůbec správním orgánem prokázáno, zda byla účast přizvaných osob na konkrétní kontrole žalobce potřebná (účelná) k dosažení účelu kontroly. K tomu žalobkyně odkázala na důvodovou zprávu ke kontrolnímu řádu a komentářovou literaturu. 12. V rámci prvé žalobní námitky pak dále brojila proti provedenému dokazování. 13. Jak uvedla, protokol o kontrole je pouhým podkladem pro správní orgán k úvaze, aby případně zahájil správní řízení o přestupku nebo nikoliv. Správní orgán nemůže považovat a priori protokoly o kontrole za pravdivé bez toho, aby provedl ve správním řízení řádně dokazování. Takové dokazování musí provádět i s ohledem na to, že řízení o přestupcích je považováno za širší řízení trestní ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 14. V protokole o kontrole jsou uvedeny mylné a zavádějící skutečnosti o provedené kontrole a je otázkou, jak takový protokol o kontrole mohl být kontrolující osobou sepsán. Zejména se jedná o popis provedené přepravy, který je v rozporu se skutečností a v rozporu i s tím, co je správním orgánům z jejich úřední praxe známo o fungování aplikace UBER v daném období vytýkaného jednání. Tyto námitky pak nebyly vypořádány řádně ve správním řízení postupem podle předmětných