5 As 25/2004 — Nejvyšší správní soud

5 As 25/2004- 57 - text č. j. 5 As 25/2004 - 62 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: E. p. s., o. s., zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Bratislavská 31, 602 00 Brno, proti žalovanému ministru zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, 117 05, o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2004, č. j. 11 Ca 209/2003 – 15, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2004, č. j. 11 Ca 209/2003 – 15, s e z r u š u j e . II. Žaloba s e o d m í t á . III. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení před Městským soudem v Praze. IV. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále též „stěžovatel“) na ochranu proti nečinnosti ministra zemědělství. Ve věci se stěžovatel domáhal vydání rozhodnutí, jímž by byla ministru zemědělství uložena povinnost rozhodnout o rozkladu E. p. s. ze dne 4. 6. 2003. Skutkově šlo o věc, kdy stěžovatel podal podle zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí žádost o poskytnutí kopií map záplavových území pro tok řeky Odry od soutoku s Ostravicí po státní hranici a tuto žádost uplatnil u společnosti Povodí Odry, s. p., (dále jen „Povodí Odry“), která se však nepovažovala za povinný subjekt a informace byla ochotna jen za komerčních podmínek. Stěžovatel podal dne 4. 6. 2003 rozklad k ministru zemědělství, v němž se domáhal zrušení podle něj fiktivního rozhodnutí Povodí Odry; dostalo se mu však odpovědi ředitelky odboru správy povodí Ministerstva zemědělství ze dne 20. 6. 2003, podle něhož ministr zemědělství nemá povinnost o rozkladu rozhodnout. Stěžovatel pak maje zato, že od podání rozkladu uplynulo více než 60 dnů a ministr zemědělství se tím nezabýval, podal shora řečenou žalobu proti nečinnosti k Městskému soudu v Praze. Městský soud v Praze žalobě nevyhověl a zdůraznil, že stěžovatel označil sice ministra zemědělství jako žalovaného, avšak nebyly splněny zákonem stanovené podmínky pro to, aby ministr o „rozkladu“ stěžovatele rozhodl. Ministr rozhoduje jen v těch případech, kdy jím řízené ministerstvo rozhodlo jako orgán prvého stupně. V této věci však Ministerstvo zemědělství jako prvostupňový správní orgán nerozhodovalo. K ministerstvu totiž nebyl podán žádný návrh na zahájení správního řízení a i sám stěžovatel dovozuje, že Ministerstvo zemědělství bylo odvolacím orgánem. Proti rozhodnutí ministerstva jako odvolacího orgánu však rozklad není přípustný. Soud tedy uzavřel, že v dané věci nebyly splněny podmínky pro to, aby ministr zemědělství byl povinen o podaném rozkladu žalobce rozhodnout, z čehož lze vyvodit závěr o tom, že v projednávané věci nemohl být ministr zemědělství nečinný. Proto žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 zák. č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (s. ř. s.) zamítl. Nad rámec toho uvedl, že nebyla splněna podmínka řízení stanovená v § 79 odst. 1 věta druhá s. ř. s., neboť i kdyby stěžovatel správně označil žalovaného, zvláštní zákon (zák. č. 123/1998 Sb.) spojuje s nečinností žalovaného správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o odepření požadovaných informací. Žaloba proti nečinnosti správního orgánu je vyloučena podle § 71 odst. 1 s. ř. s. v případech, kdy zvláštní zákon spojuje s nečinností správních orgánů fikci rozhodnutí nebo jiný právní důsledek; pak má stěžovatel možnost využít § 65 a násl. s. ř. s. upravující řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, v jehož rámci se může domáhat přezkoumání fiktivního rozhodnutí. V kasační stížnosti stěžovatel vyjadřuje nesouhlas s takovýmto právním názorem, uvádí, že podle § 2 písm. b), bod 2 a 3 zák. č. 123/1998 Sb. jsou povinnými orgány také subjekty, které nemají povahu správního orgánu a jde o příspěvkové organizace i právnické osoby zřízené, řízení nebo pověřené některým správním orgánem. Jestliže jsou tyto právnické osoby označeny pro účely tohoto zákona za povinné orgány, je logické, že žádost o poskytnutí informací se podává přímo k nim (§ 3 odst. 1 zák. č. 123/1998 Sb.). Jestliže se tato právnická osoba domnívá, že požadované informace není možné poskytnout, nevydává sama rozhodnutí o odepření zpřístupnění informací, nýbrž nadřízený správní orgán. V daném případě byla žádost podána k Povodí Odry, který podle stěžovatele je povinným orgánem ve smyslu citovaného zákona. Proces takto zahájený měl být ukončen buď poskytnutím informací nebo vydáním rozhodnutí o odepření zpřístupnění informací. Žádost tedy měla být předána Ministerstvu zemědělství k vydání zamítavého rozhodnutí, jestliže Povodí Odry došlo k závěru, že není možné informace zpřístupnit. Jinak by bylo možné žádost nevyřizovat ani jedním ze zákonných způsobů, aniž by bylo možné využít prostředků nápravy. Má tedy zato, že nastoupila v daném případě ze zákona fikce negativního rozhodnutí Ministerstva zemědělství, a proto byl opravným prostředkem rozklad k ministru zemědělství. Ten na rozklad nereagoval, a proto byla podána žaloba. Co se týče problematiky nepřípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti z důvodu nastoupení fikce, pak stěžovatel uvádí, že zák. č. 123/1998 Sb. upravuje vznik fiktivního negativního rozhodnutí pouze v případě nečinnosti první instance, v případě nečinnosti druhoinstančního orgánu pak neupravuje žádným způsobem tuto problematiky, proto je možné využít žalobu na ochranu proti nečinnosti. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že nesdílí přesvědčení o tom, že by i subjekt, na který se nevztahuje povinnost poskytnout informace dle zák. č. 123/1998 Sb., měl ve správním řízení vydávat zamítavé rozhodnutí podle tohoto zákona. Proto bylo podání (rozklad) stěžovatele posuzováno neformálním způsobem. Navíc záležitosti týkající se preventivních povodňových opatření, kam spadá i problematika stanovování záplavových území nenáleží na úrovni ústředních orgánů státní správy ve vodním hospodářství do jeho kompetence, ale do kompetence Ministerstva životního prostředí (§ 7 odst. 6 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracování návrhu a stanovování záplavových území). Vodoprávní úřad pak takovou dokumentaci poskytuje bezplatně k nahlédnutí každé právnické osobě nebo fyzické osobě. [Vodoprávním úřadem vedoucím tuto dokumentaci je podle § 66 odst. 1, resp. 107 písm. o) zák. č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, krajský úřad. Informace by bylo možné získat také u dotčených stavebních úřadů a u Ministerstva životního prostředí /§ 66 odst. 4 zák. č. 254/2001 Sb./]. Podle § 109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné /§ 103 odst. 1 písm. c)/ nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné /§ 103 odst. 1 písm. d)/, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. V posuzované věci se právě o takový případ jedná, neboť vada řízení, které proběhlo před krajským soudem spočívá právě v tom, že věcně rozhodl, ačkoli žaloba byla nepřípustná pro kompetenční výluku ve smyslu § 70 písm. a), § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle cit. ustanovení jsou ze soudního přezkumu vyloučeny takové úkony správního orgánu, jimiž se nezakládá, nemění, neodnímá či závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost, tedy nejsou po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního. Při zkoumání povahy napadených „rozhodnutí“ (dále jen „správních úkonů“) bylo nezbytné zjistit, zda právnická osoba – Povodí Odry - a orgán státní správy (tj. žalovaný), jež je vydaly, byly ve smyslu zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 6/2005 Sb., skutečně orgány, které měly žádosti stěžovatele o poskytnutí informací v zákonné lhůtě buď vyhovět anebo rozhodnutím vydaným ve správním řízení zpřístupnění informace odepřít /§ 2 písm. b), § 3 odst. 1, § 7, § 9, § 14 odst. 1 stejného zákona/. Teprve po vyřešení této základní otázky by bylo možno přistoupit k posouzení povahy zpochybněných správních úkonů, úplnosti jejich náležitostí a průběhu řízení, v jehož rámci byly vydány (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního 7 A 109/2001). Kdo je orgánem, který vyřizuje žádosti žadatelů o zpřístupnění informace vymezuje zákon o právu na informace o životním prostředí /§ 2 písm. b) bod 1, 2, 3/. V tomto ustanovení je uvedeno, že pro účely tohoto zákona se rozumí orgány státní správy a orgány územní samosprávy a jimi zřízené, řízené nebo pověřené právnické osoby (dále jen „orgán“) 1. orgány státní správy a orgány územní samosprávy, jež plní úkoly v ochraně životního prostředí, zejména orgány státní správy ochrany ovzduší, vodohospodářs