4 As 57/2005 — Nejvyšší správní soud

4 As 57/2005- 64 - text č. j. 4 As 57/2005 - 74 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v věci žalobce: Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně, Joštova 8, zast. JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou, se sídlem v Brně, Pellicova 8a, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2005, č. j. 29 Ca 141/2003 - 38, t a k t o : Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2005, č. j. 29 Ca 141/2003 - 38, s e z r u š u je a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ze dne 21. 2. 2003, č. j. 2R 48/02-Hr, byl zamítnut rozklad a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2002, č. j. S 107/02-151/3816/02-Hm, kterým ve výroku I. a II. byla řízení ve věci v rozhodnutí popsaných veřejných zakázek podle § 30 zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení (dále jen „správní řád“) zastavena a výrokem III. bylo rozhodnuto, že zadavatel Okresní úřad České Budějovice při zadávání veřejných zakázek „rekonstrukce objektu G1 v areálu sídla Krajského úřadu Budějovického kraje“, zadané výzvou ze dne 9. 2. 2001 jednomu zájemci k podání nabídky podle § 50 odst. 1 písm. c) zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění platném v době zadání veřejných zakázek (dále jen „ZVZ“), a „vícepráce a méněpráce na se stavbě rekonstrukce objektu G1 v areálu sídla Krajského úřadu Budějovického kraje“, zadaného výzvou ze dne 12. 9. 2001 jednomu zájemci k podání nabídky podle § 50 odst. 1 písm. d) ZVZ, závažně porušil ustanovení § 3 odst. 1 a 4 ZVZ, když postupoval při zadání veřejné zakázky výzvou jednomu zájemci k podání nabídky podle § 50 odst. 1 písm. c), resp. písm. d) ZVZ, aniž by byly naplněny podmínky pro zvolený způsob zadání veřejné zakázky v části téhož zákona. Za zjištěná závažná porušení zákona byla zadavateli podle § 62 odst. 1 ZVZ uložena pokuta ve výši 30 000 Kč. Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které především namítl, že není právním nástupcem zaniklého zadavatele – Okresního úřadu České Budějovice. Ze zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále jen „zákon o ÚZSVM“) vyplývá, že žalobce není univerzálním sukcesorem zaniklých okresních úřadů. Podle § 29 tohoto zákona, na který se v rozhodnutí žalovaného odkazuje, nabyl žalobce právo hospodaření pouze k majetku v tzv. operativní evidenci, což však není případ projednávané věci. Navíc by tento majetek musel na žalobce přejít ke dni účinnosti tohoto zákona (1. 7. 2002) a jako s účastníkem řízení by s ním tedy muselo být jednáno již v rámci řízení před prvostupňovým orgánem. Žalobce dále uvedl, že nebyla dodržena roční subjektivní lhůta, vyplývající pro ukládání pokut z § 62 odst. 1 ZVZ. Žalovaný se o údajném porušení zákona dozvěděl dne 21. 2. 2002 a musel by tedy (při zachování lhůty) rozhodnout do 21. 2. 2003, a to pravomocně. To se v projednávané věci nestalo, neboť žalobci bylo druhostupňové rozhodnutí doručeno až dne 5. 3. 2002. Dále je žalobou namítána skutečnost, že ve vztahu k žalobci, jakožto nově přibranému účastníkovi správního řízení, nebyla ze strany žalovaného splněna povinnost, vyplývající z § 33 odst. 2 správního řádu. Žalobce konečně namítl též nesprávné právní hodnocení věci oběma správními orgány, když zevrubně vyložil, proč zastává názor, že podmínky pro postup ve smyslu § 50 odst. 1 písm. d) ZVZ byly splněny. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 31. 1. 2005, č. j. 29 Ca 141/2003 - 38, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění krajský soud poukázal na to, že prvostupňový orgán jako s účastníkem řízení (zadavatelem) jednal s Okresním úřadem České Budějovice, kdy takto označený účastník závažně porušil § 3 odst. 1 a 4 ZVZ, za což mu byla uložena pokuta ve smyslu § 62 odst. 1 citovaného zákona. Podle krajského soudu tedy není pochyb o tom, že za účastníka řízení nebyla v této fázi považována Česká republika, zastoupená svou organizační složkou (jak tomu bylo ve výroku rozhodnutí žalovaného). Na základě ustanovení § 1 odst. 1 věty první před středníkem zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech (dále jen „zákon o okresních úřadech“) a § 3 odst. 1 věty první před středníkem a odst. 2 zákona č. 219/2002 Sb., (správně má být 219/2000 Sb.), o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku ČR“) krajský soud dovodil, že Okresní úřad České Budějovice, jakožto organizační složka státu, nedisponoval v řízení před prvostupňovým orgánem právní subjektivitou. Jediným nositelem práv a povinností vyplývajících z jednání tohoto bezsubjektivního správního úřadu byl stát (Česká republika). Způsobilost být účastníkem řízení (§ 14 správního řádu, § 61 ZVZ) představuje způsobilost mít procesní práva a povinnosti, která zákon přiznává účastníkům. Způsobilost být účastníkem řízení (procesní subjektivitu) má zásadně ten, kdo má ve smyslu hmotného práva způsobilost mít práva a povinnosti (právní subjektivitu). Procesní subjektivitu tedy mají zejména osoby fyzické, osoby právnické, popř. stát (Česká republika); tato subjektivita může být na základě výslovného zákonného zmocnění přiznána též tomu, kdo jinak právní subjektivitou nedisponuje. Jestliže tedy prvostupňový orgán jednal jako s účastníkem s někým, kdo nebyl (ve smyslu práva hmotného) subjektem práva a komu nebyla procesní subjektivita přiznána ani zvláštními předpisy, jde o těžkou procesní vadu, která se musela nutně projevit i v rozhodnutí, kterým bylo řízení před tímto orgánem završeno. Na výroku prvostupňového rozhodnutí se popsané procesní pochybení projevilo především tím, že pokuta, ve smyslu § 62 odst. 1 ZVZ, byla uložena někomu, kdo z hlediska práva hmotného neexistuje. Takovým rozhodnutím je tedy fakticky ukládána nesplnitelná povinnost; z hlediska právní teorie jde o typický příklad aktu nicotného (paaktu). Na základě své úvahy krajský soud konstatoval, že žalovaný, jakožto odvolací správní orgán, mohl v souladu se zákonem postupovat pouze tak, že by prvostupňový akt (nesprávně se představující jako rozhodnutí) zrušil, a to i při vědomí faktu, že ruší něco, co z hlediska práva neexistuje. Jakékoli jiné rozhodnutí, tedy potvrzení prvostupňového „rozhodnutí“ či jeho změna, jde mimo rámec zákona, neboť je potvrzováno či měněno něco, co de jure neexistuje. Vzhledem k tomu, že žalovaný v projednávané věcí podaný rozklad zamítl a prvostupňové „rozhodnutí“ potvrdil, nemůže jeho rozhodnutí, z důvodů výše uvedených, z hlediska zákona obstát. S ohledem na učiněné závěry se krajskému soudu otázky procesního nástupnictví Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových po zaniknuvším Okresním úřadu České Budějovice jevily jako zcela bezpředmětné, a to i s přihlédnutím ke skutečnosti, že zmiňovaný orgán je taktéž organizační složkou státu (§ 1 odst. 3 zákona č. 201/2002 Sb, o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových) a nedisponuje tedy v předmětném správním řízení procesní subjektivitou. Změny v kompetencích správních úřadů při zastupování státu nemají žádný vliv na kontinuitu účastenského postavení zastoupeného subjektu. K otázce žalobcem namítaného nedodržení subjektivní lhůty, stanovené pro uložení sankce § 62 odst. 1 ZVZ, krajský soud uvedl, že stanoví-li zákon, že v rámci takto stanovené lhůty správní orgán „může uložit pokutu“, nelze z toho dovodit, že by se muselo jednat o uložení pravomocné. Vzhledem k tomu, že pokutu lze uložit pouze cestou vydání správního rozhodnutí, je za okamžik uložení pokuty nutno považovat den vydání takového rozhodnutí, a to bez ohledu na jeho právní moc. Opačný závěr (nutnost vydání pravomocného rozhodnutí v otevřené lhůtě) nejenže nemá oporu v zákoně, ale velmi často by vedl i faktické nemožnosti sankční řízení dokončit. S ohledem na bezpředmětnost úvah týkajících se procesního nástupnictví Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových po Okresním úřadu České Budějovice, krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, kterou bylo poukazováno na porušení § 33 odst. 2 správního řádu. V rovině obecné lze podle krajského soudu konstatovat, že pokud dochází k situaci, kdy na místo stávajícího účastníka správního řízení vstupuje účastník jiný, který tak vstupuje do jeho veškerých procesních práv a povinností, není nutné již provedené procesní úkony vůči nástupci opakovat. K tomu soud poznamenal, že v případech, kdy je žalobou namítána existence procesního pochybení, musí být s tímto tvrzením vždy spojeno i tvrzení o zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce (§ 2 s. ř. s.). Z § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. totiž vyplývá, že ne každé porušení ustanovení o řízení před správním orgáne