17 Co 41/2007 — Nejvyšší správní soud

Konf 31/2007- 82 - text Konf 31/2007 - 92 Usnesení Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Krajským soudem v Ústí nad Labem, za účasti žalobce: Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumièrů 181/41, a žalovaného: Ústecký kraj, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupeného JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 1, o nároky ze smlouvy o závazku veřejné služby, ve věci vedené u Krajského soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 17 Co 41/2007, takto: I. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby, vedené u Krajského soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 17 Co 41/2007, j e správní orgán. II. Usnesení Ministerstva vnitra ze dne 13. 4. 2006 a ze dne 18. 4. 2006, čj. ODK535/22006, a rozhodnutí ministra vnitra ze dne 1. 8. 2006, čj. VS156/RK/3-2006, s e z r u š u j í. Odůvodnění: Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 8. 10. 2007 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále též „navrhovatel“), aby zvláštní senát rozhodl o kompetenčním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., který vznikl mezi ním a Krajským soudem v Ústí nad Labem ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 17 Co 41/2007. V prvé části svého návrhu navrhovatel přehledně shrnul skutkový stav i dosavadní průběh řízení ve sporu mezi akciovou společností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen „dopravní podnik“) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavřely Krajský úřad Ústeckého kraje (jako dopravní úřad) a dopravní podnik smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností původní smluvní strany) smlouvu vypověděl dne 6. 2. 2006. Dne 31. 3. 2006 obdržel navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného řízení podle § 141 správního řádu, jímž se dopravní podnik domáhal určení neplatnosti výpovědi smlouvy a plnění nároků ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentýž návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel odložil oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, čj. ODK-535/2-2006, neboť samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyřízení návrhů tedy není věcně příslušný žádný správní orgán. Rozklad, jímž dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, čj. VS-156/RK/3-2006. Dopravní podnik nato podal u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu „na určení právního vztahu a práva“, v níž se domáhal určení, že výpověď smlouvy je neplatná a že dopravní podnik byl od 1. 8. 2006 do 4. 8. 2006 oprávněn k přerušení přepravy cestujících na jednotlivých spojích. Jelikož krajský soud nesouhlasil se svou příslušností k řízení o žalobě, předložil věc Vrchnímu soudu v Praze; ten usnesením ze dne 20. 10. 2006 určil, že věcně příslušným soudem k řízení v I. stupni je Okresní soud v Ústí nad Labem, jemuž věc současně postoupil. V rámci řízení před okresním soudem uplatnil žalovaný Ústecký kraj námitku nedostatku pravomoci soudů v občanském soudním řízení k řešení sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby. Podle něj jde totiž o smlouvu veřejnoprávní a k řešení sporu je povolán navrhovatel. Okresní soud usnesením ze dne 28. 11. 2006 neshledal námitku nedostatku pravomoci důvodnou; Krajský soud v Ústí nad Labem však k odvolání žalovaného toto usnesení zrušil svým usnesením ze dne 15. 5. 2007, řízení zastavil a postoupil věc Ministerstvu vnitra, neboť smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je smlouvou veřejnoprávní, a to smlouvou subordinační ve smyslu § 161 správního řádu. Navrhovatel s tímto závěrem nesouhlasí, a proto předkládá věc zvláštnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 a násl. zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, veřejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního řádu, a není tedy ani některým ze zvláštních smluvních typů podle následujících ustanovení správního řádu. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavřenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a řešení sporů z ní náleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Jakkoli je nepochybné, že se zmíněná smlouva dotýká zajištění určitých činností ve veřejném zájmu, přesto nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního řádu). Smlouva zakládá práva a povinnosti v oblasti soukromého práva, což je typické pro smlouvy uzavírané podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku. Kraj ostatně ani nemůže nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak předpokládá § 161 správního řádu (je přitom zřejmé, že o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 či § 162 správního řádu se typově jednat nemůže). Je pravda, že teorie zpravidla zahrnuje smlouvy o závazku veřejné služby mezi smlouvy veřejnoprávní; činí tak totiž u veškerých smluv, které se týkají zajišťování veřejných potřeb ve veřejném zájmu (ať už se týkají vrchnostenské správy, nebo správy „nevrchnostenské“, obstaravatelské). Český právní řád však vychází z užšího pojetí a rozlišuje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veřejné správy (§ 159 a násl. správního řádu [srov. též jeho § 1 odst. 1)] a smlouvy uzavírané k zajištění veřejných potřeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku). Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, jehož se dovolal Krajský soud v Ústí nad Labem ve svém rozhodnutí o zastavení řízení, sice upravuje možnost zrušit i zachovat závazek veřejné služby, nikoli ovšem uložit závazek nový [jak tomu bylo před přijetím nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991, kterým se mění nařízení (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách]; k tomu by bylo třeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ovšem lze závazek veřejné služby ve veřejné dopravě založit pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svědčí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbrž především její obsah. Činnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zůstává podnikáním, s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silniční dopravě) je zřejmé, že dopravní podnik bude i při zajišťování dopravní obslužnosti vytvářet určitý zisk. Není tedy významné, že smlouva je upravena v normě veřejného práva, její plnění podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veřejných rozpočtů, ani to, že smlouvu podle § 19 zákona o silniční dopravě označila za smlouvu veřejnoprávní jak důvodová zpráva k novele zákona o silniční dopravě, vyhlášené pod č. 103/2004 Sb., tak důvodová zpráva k samotnému správnímu řádu; do rozsahu pojmu vymezeného správním řádem smlouva nespadá. Pokud by přesto zvláštní senát posoudil spornou smlouvu jako smlouvu veřejnoprávní, mohlo by se jednat toliko o smlouvu nepojmenovanou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního řádu. Subsumpce pod § 160 či § 162 je z povahy věci vyloučena; ani § 161 se však neuplatní, protože závazek veřejné služby nelze uložit správním rozhodnutím. Jelikož se rozhodování sporů podle § 169 správního řádu vztahuje jen na veřejnoprávní smlouvy podle § 160 - § 162, nebylo by ani v tomto případě Ministerstvo vnitra příslušné a muselo by věc odložit. Rozhodování sporů ze smlouvy podle zákona o silniční dopravě by pak zřejmě náleželo do pravomoci soudů. V poslední části svého návrhu se navrhovatel věnoval výkladu § 178 odst. 1 a 2 správního řádu; dospěl přitom k závěru, že odstavec 2 není speciálním ustanovením k odstavci 1, nýbrž se užije toliko subsidiárně. V otázkách zajišťování dopravní obslužnosti kraje, upravených zákonem o silniční dopravě, by tak podle něj nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu byl nikoli on sám (jak dovodil Krajský soud v Ústí nad Labem), nýbrž Ministerstvo dopravy. Zvláštní senát by proto měl vyslovit, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci určení právního vztahu a práva ze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je soud v občanském soudním řízení; zároveň by měl zrušit usnesení, jímž krajský soud popřel svou pravomoc rozhodovat ve věci. Kromě toho by měl předložit Soudnímu dvoru Evropských společenství předběžnou otázku, zda na základě nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 je možno nově založit závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vrchnostenským rozhodnutím orgánu veřejné správy. K návrhu se vyjádřil Ústecký kraj podáním doručeným