— Nejvyšší správní soud

Konf 33/2007- 65 - text Konf 33/2007- 65 USNESENÍ Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr. Marie Žišková, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Okresním soudem v Ústí nad Labem, za účasti žalobce Dopravního podniku Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumiérů 181, a žalovaného Ústeckého kraje, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupeného JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M. (C.J.), advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 1, o uložení povinnosti uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby, ve věci vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 516/2006, t a k t o : P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby, vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 516/2006, j e správní orgán. O d ů v o d n ě n í : Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 23. 10. 2007 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále též „navrhovatel“), aby zvláštní senát rozhodl o kompetenčním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., který vznikl mezi ním a Okresním soudem v Ústí nad Labem ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 7 C 516/2006. V prvé části svého návrhu navrhovatel přehledně shrnul skutkový stav i dosavadní průběh řízení ve sporu mezi akciovou společností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen „dopravní podnik“) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavřely Krajský úřad Ústeckého kraje (jako dopravní úřad) a právní předchůdce dopravního podniku smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností původní smluvní strany) smlouvu vypověděl dne 6. 2. 2006 (výpovědí datovanou 31. 1. 2006). Dne 31. 3. 2006 obdržel navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného řízení podle § 141 zákona č. 500/2004 Sb. (dále též jen „správní řád“), jímž se dopravní podnik domáhal určení neplatnosti výpovědi smlouvy a plnění nároků ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentýž návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 18. 4. 2006, čj. ODK535/22006, oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu odložil, neboť samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyřízení návrhů tedy není věcně příslušný žádný správní orgán. Rozklad, jímž dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, čj. VS-156/RK/3-2006. Dopravní podnik podal dne 29. 12. 2006 u Okresního soudu v Ústí nad Labem žalobu „o uložení povinnosti uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby“, v níž se domáhal, aby soud uložil žalovanému povinnost uzavřít s dopravním podnikem smlouvu o závazku veřejné služby k provozování osobní linkové dopravy na linky, na jejichž provozování jsou příslušným dopravním úřadem vydány licence podle zákona o silniční dopravě, a to s účinností od 1. ledna 2007 do doby shodné s platností těchto licencí. Jelikož okresní soud dospěl k závěru, že projednání věci nenáleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení, usnesením ze dne 30. 7. 2007, čj. 7 C 516/2006  61, řízení zastavil a rozhodl o postoupení věci Ministerstvu vnitra. Podle něj je smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě smlouvou veřejnoprávní (subordinační ve smyslu § 161 správního řádu) a právní úprava veřejnoprávních smluv je od 1. 1. 2006 obsažena ve správním řádu, který v § 182 odst. 2 uvádí, že ustanoveními tohoto zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti. Spory z těchto smluv tedy řeší správní orgány, nikoliv soudy v občanském soudním řízení. Navrhovatel s tímto závěrem nesouhlasí, a proto předkládá věc zvláštnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 a násl. zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, veřejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního řádu, a není ani některým ze zvláštních smluvních typů podle následujících ustanovení správního řádu. Nemůže být veřejnoprávní smlouvou podle § 160 správního řádu, neboť tato smlouva předpokládá, že obě smluvní strany jsou zákonem nadány výkonem působnosti v oblasti veřejné správy, a protože dopravní podnik veřejnou správu na základě zákona nevykonává, uvedená podmínka není splněna (ze strany dopravce nejde o plnění jeho úkolů svěřených mu zákonem nebo na základě zákona v oblasti veřejné správy). Stejně tak se nemůže jednat o veřejnoprávní smlouvu podle § 162 správního řádu, která naopak předpokládá dohodu účastníků správního řízení, schvalovanou správním orgánem (v dané věci se nejedná o převod nebo způsob výkonu práv nebo povinností účastníků případného řízení podle části druhé správního řádu). Do úvahy by proto přicházela pouze smlouva subordinační podle § 161 správního řádu, tato smlouva však může být uzavřena namísto vydání rozhodnutí pouze v případech, kdy by jinak probíhalo správní řízení, a vzhledem k tomu, že závazek veřejné služby nelze uložit správním rozhodnutím, není ani tato podmínka splněna. Kraj tedy nemůže nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak předpokládá § 161 správního řádu, a je přitom zřejmé, že o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 či § 162 správního řádu se typově jednat nemůže. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavřenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a řešení sporů z ní náleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Jakkoli je nepochybné, že se zmíněná smlouva dotýká zajištění určitých činností ve veřejném zájmu, přesto nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního řádu). Smlouva zakládá práva a povinnosti v oblasti soukromého práva, což je typické pro smlouvy uzavírané podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku. Je pravda, že teorie zpravidla zahrnuje smlouvy o závazku veřejné služby mezi smlouvy veřejnoprávní; činí tak totiž u veškerých smluv, které se týkají zajišťování veřejných potřeb ve veřejném zájmu (ať už se týkají vrchnostenské správy, nebo správy „nevrchnostenské“, obstaravatelské). Český právní řád však vychází z užšího pojetí a rozlišuje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veřejné správy (§ 159 a násl. správního řádu [srov. též jeho § 1 odst. 1)] a smlouvy uzavírané k zajištění veřejných potřeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku). Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, jehož se dovolal Krajský úřad Ústeckého kraje ve svém rozhodnutí ze dne 7. 8. 2006, čj. 5253/DS/06/112905, jímž bylo rozhodnuto o povinnosti zachovat na určitých linkách i nadále provoz, sice upravuje možnost zrušit i zachovat závazek veřejné služby, nikoli ovšem uložit závazek nový [jak tomu bylo před přijetím nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991, kterým se mění nařízení (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách]; k tomu by bylo třeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ovšem lze závazek veřejné služby ve veřejné dopravě založit pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svědčí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbrž především její obsah. Činnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zůstává podnikáním, s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silniční dopravě) je zřejmé, že dopravní podnik bude i při zajišťování dopravní obslužnosti vytvářet určitý zisk. Není tedy významné, že smlouva je upravena v normě veřejného práva, její plnění podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veřejných rozpočtů, ani to, že smlouvu podle § 19 zákona o silniční dopravě označila za smlouvu veřejnoprávní jak důvodová zpráva k novele zákona o silniční dopravě, vyhlášené pod č. 103/2004 Sb., tak důvodová zpráva k samotnému správnímu řádu; do rozsahu pojmu vymezeného správním řádem smlouva nespadá. Pokud by přesto zvláštní senát posoudil spornou smlouvu jako smlouvu veřejnoprávní, mohlo by se jednat toliko o smlouvu nepojmenovanou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního řádu. Subsumpce pod § 160 či § 162 je z povahy věci vyloučena; ani § 161 se však neuplatní, protože závazek veřejné služby nelze uložit správním rozhodnutím. Jelikož se rozhodování sporů podle § 169 správního řádu vztahuje jen na veřejnoprávní smlouvy podle § 160 - § 162, nebylo by ani v tomto případě Ministerstvo vnitra příslušné a muselo by věc odložit. Rozhodování sporů ze smlouvy podle zákona o silniční dopravě by pak zřejmě náleželo do pravomoci soudů. V poslední části svého návrhu se navrhovatel věnoval výkladu § 178 odst. 1 a 2 správního řádu; dospěl p