1 As 9/2009 — Nejvyšší správní soud

1 As 9/2009- 86 - text 1 As 9/2009 - 86 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce JUDr. I. I., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem Lidická 57, 602 00 Brno, proti žalovanému Ministru spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, 128 00 Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2007, č. j. 166/2007-PERS-SZ/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2008, č. j. 9 Ca 427/2007 - 44, t a k t o : Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2008, č. j. 9 Ca 427/2007 - 44, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím ze dne 1. 11. 2007, č. j. 166/2007-PERS-SZ/2 odvolal žalovaný podle § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, na návrh nejvyšší státní zástupkyně žalobce z funkce vrchního státního zástupce v Olomouci, a to dnem 2. 11. 2007. V odůvodnění žalovaný uvedl, že odvolání žalobce navrhla nejvyšší státní zástupkyně v dopise ze dne 1. 11. 2007, v němž poukázala na nedostatky v jeho činnosti v posledním období, které vážným způsobem zpochybňují řídící schopnosti vrchního státního zástupce a ohrožují důvěru veřejnosti v schopnost soustavy státního zastupitelství jednotným, rychlým a předvídatelným způsobem vykonávat svoji působnost. Mezi nejzávažnější důvody pro odvolání nejvyšší státní zástupkyně uvedla nečinnost žalobce při výkonu dohledu vůči podřízeným státním zastupitelstvím, jejímž důsledkem byl vznik negativního mediálního obrazu státního zastupitelství označovaného jako „válka státních zástupců“, čímž byla ohrožena důvěryhodnost státního zastupitelství v očích veřejnosti. Dále se jednalo o nerespektování a veřejné zpochybňování právního názoru Nejvyššího státního zastupitelství ve věci vedené pod sp. zn. 3 NZT 10/2007, což dokládá záznam o výkonu dohledu nad dohledovou činností Krajského státního zastupitelství v Ostravě, pobočka Olomouc, a Krajského státního zastupitelství v Brně ze dne 10. 9. 2007, sp. zn. 2 VZT 17/2007. Žalobce rovněž bez účinného opatření přihlížel k závažnému úniku informací z trestního spisu sp. zn. OKFK-21/7-2007 a ani následně neučinil systémové opatření k zabránění vzniku podobných situací. Podle žalovaného z těchto postojů a postupů žalobce vyplývá, že opakovaně nezvládl řídící úlohu a nebyl schopen plnit úkoly, které vrchnímu státnímu zastupitelství přísluší, a proto rozhodl o jeho odvolání. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 30. 9. 2008 odmítl. V odůvodnění uvedl, že pracovní poměr státního zástupce se řídí zákoníkem práce, byť zákon o státním zastupitelství obsahuje speciální úpravu povinností státních zástupců vyplývajících z jejich pracovního poměru a rovněž speciální úpravu jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců. Státní zástupce vykonává svou funkci v pracovním poměru k České republice, která je jeho zaměstnavatelem; za stát v pracovněprávních vztazích jedná příslušná organizační složka. Městský soud dále poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05, v němž Ústavní soud konstatoval, že v případě podání návrhu na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce se jednalo o právní úkon v rámci pracovněprávního vztahu. Fakt, že se přitom v právních vztazích v rámci návrhu na zahájení kárného řízení rovněž zobrazují prvky vztahů veřejnoprávních, nemůže mít sám o sobě za následek popření názoru, že daný právní vztah je vztahem pracovněprávním. Ačkoliv v žalobcově případě nešlo o podání návrhu na zahájení kárného řízení, ale o odvolání státního zástupce z funkce vedoucího státního zástupce, jde podle Městského soudu v obou těchto případech o právní úkon žalovaného v rámci pracovněprávního vztahu, v kterém jménem zaměstnavatele činí právní úkony jakožto vedoucí příslušné organizační složky státu. Ministr spravedlnosti při jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců nevystupuje v pozici nositele veřejné moci, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Podle městského soudu se tedy žalobce domáhá ochrany ve sporu pracovněprávním, tj. ve věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení a nikoliv soud správní. Proti usnesení městského soudu podal žalobce včasnou kasační stížnost, v níž nesouhlasil s názorem městského soudu, že odvolání žalobce z funkce vedoucího státního zástupce nespadá do přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví. Podle žalobce je napadené rozhodnutí žalovaného správním rozhodnutím s uvážením a odvolávání vedoucích státních zástupců plně náleží do režimu zvláštního právního předpisu a nikoliv zákoníku práce. Pokud by měl při odvolávání vedoucího státního zástupce z funkce platit podpůrně zákoník práce, pak by neměl smysl § 11 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, neboť totéž ustanovení je obsaženo v § 73 odst. 6 zákoníku práce. Dále konstatoval, že vzhledem k absenci procesní úpravy odvolávání vedoucích státních zástupců musí žalovaný při odvolávání dbát základních zásad správního řízení. Poukázal rovněž na to, že při výkonu funkce vedoucího státního zástupce vykonává vrchní státní zástupce správu státního zastupitelství ve smyslu § 13f zákona o státním zastupitelství a rozhoduje tedy vrchnostensky a autoritativně o právech, povinnostech a právem chráněných zájmech dotčených osob, a to nejen dovnitř státního zastupitelství, ale také vůči subjektům vně státního zastupitelství. Z toho žalobce dovodil, že vztah mezi ním a žalovaným je vztahem dvou subjektů výkonu státní správy vrchního státního zastupitelství. Žalobce odmítl interpretaci nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05, provedenou městským soudem, jako nesprávnou. Podstatou tohoto nálezu je dle mínění žalobce myšlenka, že orgány veřejné moci mohou v různých situacích vystupovat různým způsobem, mohou mít různé postavení – např. postavení orgánu veřejné moci nebo zaměstnavatele. Nález pak především řeší zcela jinou věc a jiný právní vztah než je žalobcův případ. Žalovaný nevystupoval vůči žalobci v rovném postavení, ale v postavení vrchnostenském, v němž byl jako orgán veřejné moci nadán autoritativním oprávněním, v rámci něhož vydal akt, kterým rozhodl o právech a povinnostech žalobce. Jednalo se jednoznačně o konstitutivní správní akt, projev externího subjektu – člena vlády, kterým žalovaný autoritativně rušil právní poměr, jehož obsahem byly práva a povinnosti žalobce jak z oblasti výkonu státní správy státního zastupitelství, tak i z oblasti pracovněprávní. Na věci nemění nic skutečnost, že žalobce byl jako vedoucí státní zástupce současně jako vedoucí zaměstnanec v pracovněprávním vztahu tam, kde na jeho poměry dopadá zákoník práce. Z obsahu samotného rozhodnutí žalovaného je dle žalobce zřejmé, že žalovaný jednal vlastním jménem jako člen vlády a nikoli za Českou republiku jako vedoucí organizační složky státu. Městský soud přehlédl, že v předmětném rozhodnutí je správně uvedeno, že rozhoduje člen vlády – ministr spravedlnosti JUDr. Jiří Pospíšil, a nikoliv organizační složka státu – ministerstvo spravedlnosti. Podle žalobce vystupuje žalovaný jako správní úřad tam, kde jsou současně splněny dvě podmínky: jednak výkon dané pravomoci je vázán zákonem, jednak rozhodnutí žalovaného při výkonu takové pravomoci zasahuje do veřejných subjektivních práv konkrétních osob. Pokud jde o první podmínku, ta je v souzené věci splněna v § 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve spojení s § 13b odst. 1 a § 13d písm. b) zákona o státním zastupitelství. V případě druhé podmínky poukazuje žalobce na to, že nezákonným rozhodnutím žalovaného došlo ke zkrácení veřejných subjektivních práv žalobce na výkon státní správy Vrchního státního zastupitelství v Olomouci založených jmenováním a na tomu odpovídající zákonem stanovené finanční ohodnocení. Navíc odvolání z funkce vedoucího státního zástupce již z povahy věci představuje zpochybnění odborných či manažerských schopností dotčeného funkcionáře, což se může následně přímo i nepřímo projevit v jeho dalším profesním životě. Bez tohoto zpochybnění by ostatně ani nemohly být naplněny důvody pro odvolání vedoucího státního zástupce. K tomu žalobce odkazuje na rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 37/2005 a na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Aps 3/2005. Žalobce dále připomíná, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu není žalobní legitimace nutně svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních práv žalobce – postačuje, pokud je dotčena jeho právní sféra (k tomu žalobce uvádí usnesení č. j. 6 A 25/2002 - 42 a rozsudek č. j. 4 Ans 9/2007 - 197). Podle žalobce je tedy naplněn definiční rozsah přezkumné pravomoci so