6 As 7/2005 — Nejvyšší správní soud

6 As 7/2005- 117 - text č. j. 6 As 7/2005 - 130 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci žalobkyně: MVDr. P. S., zastoupená JUDr. Janem Kozákem, advokátem se sídlem Riegrova 12, Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2004, č. j. 10 Ca 148/2003 - 37, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyni s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á . O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím Správy Chráněné krajinné oblasti Jeseníky ze dne 27. 9. 2002, č. j. 2772/02, nebyl dán souhlas dle § 12 odst. 2 a § 44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), s udělením výjimky ze stavební uzávěry a s vydáním územního rozhodnutí k umístění stavby rodinného domu (včetně studny, jímky na vyvážení, kanalizační přípojky, zásobníku plynu, plynové přípojky, elektrické a vodovodní přípojky) na pozemku parc. č. 1155/1 v katastrálním území Malá Morávka, a to k žádosti podané žalobkyní a MVDr. T. B. ze dne 7. 8. 2002 o zahájení samostatného řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny ve věci udělení výjimky ze stavební uzávěry a umístění stavby rodinného domu na pozemku parc. č. 1155/3 v katastrálním území Malá Morávka. K odvolání žalobkyně a druhého žadatele žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 2. 2003, č. j. 570/3113/02/Šu, změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že se neuděluje souhlas podle § 12 odst. 2 a § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny k vydání rozhodnutí o umístění stavby – budovy určené k bydlení s jejími součástmi a příslušenstvím na pozemku parc. č. 1155/3 – trvalý travní porost, v obci a v katastrálním území Malá Morávka. Předmětné rozhodnutí bylo změněno toliko proto, že zákon o ochraně přírody a krajiny neumožňuje orgánu ochrany přírody vydávat rozhodnutí k povolení výjimky ze stavební uzávěry. Žalovaný poukázal na to, že k rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry je příslušný stavební úřad, který tak činí po dohodě s orgánem ochrany přírody ve smyslu § 126 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“) a § 65 zákona o ochraně přírody a krajiny, orgán ochrany přírody zde tedy nemá pravomoc vydávat samostatné správní rozhodnutí. Státní moc je možno uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které zákon stanoví. Dále pak žalovaný změnil výrok napadeného rozhodnutí v části týkající se označení pozemku v katastrálním území Malá Morávka, jehož se řízení týká, kde došlo k administrativnímu pochybení, neboť geometrickým rozdělením pozemku parc. č. 1155/1 se žalobkyně stala vlastníkem nově vytvořeného pozemku parc. č. 1155/3 v témže katastrálním území. Žalovaný pak uvedl, že sám doplnil dokazování rozhodnutím o stavební uzávěře, kupní smlouvou a informacemi o předmětném pozemku ve vztahu k územně plánovací dokumentaci obce Malá Morávka a z tohoto důvodu účastníky s podklady seznámil, resp. je vyzval k tomu, aby se s nimi seznámili. Žalobkyně napadla předmětné rozhodnutí žalovaného včasnou žalobou, kterou Městský soud v Praze posoudil takto: Předně městský soud neshledal opodstatněným odmítnutí žaloby z důvodů namítaných žalovaným a ani z důvodů jiných. Rozhodnutí dle § 12 odst. 2 či § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny shledal rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť jím správní orgán autoritativně stanoví (k žádosti adresáta), zda lze (zda je to z hlediska ochrany přírody a krajiny možné) realizovat na daném území (zde v chráněné krajinné oblasti) určitou aktivitu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že k realizaci tohoto zásahu je nutno vyvolat ještě další samostatná řízení dle zvláštních předpisů. Dané rozhodnutí je dle názoru městského soudu samostatným správním rozhodnutím o žádosti adresáta a má samostatný předmět řízení; závazně se jím určuje, zda konkretizovaný záměr, který hodlá žadatel učinit na označeném pozemku na území chráněné krajinné oblasti, je nebo není možno z hlediska zvýšené ochrany přírody na daném území připustit. Ve vztahu k tomuto řízení jde o rozhodnutí konečné, a to i přesto, že k vlastní realizaci záměru je ještě třeba dalších (navazujících) rozhodnutí (např. dle stavebního zákona). Jde o případ typického řetězení jinak samostatných správních rozhodnutí, kdy zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech. Skutečnost, že dosažení tohoto kladného rozhodnutí je nutnou podmínkou pro vydání dalších povolení podle zvláštních předpisů a že v tomto případě dokonce jde o absolutní závaznost pro akt navazující, nemůže nijak omezit či dokonce anulovat jeho vlastní přímé účinky, které má na základě právního předpisu. Nejde proto o akt předběžné (nesamostatné, podmíněné či dočasné) povahy. Adresát na základě i tohoto rozhodnutí nabývá (nebo nikoli) oprávnění provést zamýšlený zásah, neboť i toto rozhodnutí (v kladném případě) samostatně stanoví podmínky, které je povinen respektovat, a to nezávisle na podmínkách vymezených v dalších souběžně vydaných či navazujících rozhodnutích. Stavební úřad je navíc tímto rozhodnutím limitován (vázán) při svém rozhodování. Městský soud v tomto ohledu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2003, č. j. 7 A 198/2000 - 51, www.nssoud.cz. Při samotném věcném přezkoumání žaloby rozhodl městský soud dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, a především, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá ve spise dostatečnou oporu a vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění. Městský soud poukázal na to, že zákon o ochraně přírody a krajiny rozlišuje obecnou a zvláštní ochranu přírody a krajiny, přičemž obecná ochrana přírody je vymezena v části druhé citovaného zákona a podle ustanovení § 12 zařazeného v této části zákona je obecně chráněn i krajinný ráz, tedy zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umísťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině. Dle odst. 2 tohoto ustanovení je k umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Pokud jde o zvláště chráněná území (část třetí zákona o ochraně přírody a krajiny), mezi něž patří chráněná krajinná oblast, je na rozdíl od obecné ochrany v těchto územích stanovena zvláštní ochrana. Chráněné krajinné oblasti (§ 25 až § 27 zákona o ochraně přírody a krajiny) jsou rozsáhlá území s harmonicky utvářenou krajinou, charakteristicky vyvinutým reliéfem, významným podílem přirozených ekosystémů lesních a trvalých travních porostů s hojným zastoupením dřevin, popř. s dochovanými památkami historického osídlení. Jejich ochrana je zajištěna výslovnými zákazy vymezenými zákonem (§ 26) a dále podmínkami ochrany vyhlášenými obecně závazným právním předpisem (§ 25 odst. 3, § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Pravomoc orgánu ochrany přírody, pokud jde o zvláště chráněná území, je vymezena v části třetí citovaného zákona, konkrétně v § 43 (výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích) a § 44 (souhlas k některým činnostem ve zvláště chráněných územích). Dle městského soudu z citovaných ustanovení vyplývá, že pokud přírodní hodnoty daného území požívají zvýšené ochrany a území (i z důvodu ochrany krajinného rázu) je vyhlášeno chráněnou krajinnou oblastí (nebo je těmto hodnotám přiznán jiný způsob zvýšené ochrany) ve smyslu části třetí zákona o ochraně přírody a krajiny, spadá do pravomoci příslušného orgánu ochrany přírody rozhodovat dle § 43 nebo § 44 předmětného zákona, a to v tam vymezených případech, a nikoli současně dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jímž je založena pravomoc rozhodovat v případech obecné ochrany krajinného rázu, tedy tam, kde není zakotvena přísnější – zvláštní ochrana. Rozhodnutí dovolávající se § 12 odst. 2 i § 44 odst. 1 předmětného zákona v případě souhlasu k činnosti v chráněné krajinné oblasti je zmatečné (nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost), když je jím pravomoc uplatňována duplicitně. V § 26 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zakotven výslovný zákaz nových staveb v I. zóně chráněné krajinné oblasti, a k takovému povolení a umístění stavby je nutná výjimka ve smyslu § 43 tohoto zákona. Pokud jde o III. zónu ve smyslu § 27 citovaného zákona, pak podrobnější režim ochrany přírody