9 Ao 3/2009 — Nejvyšší správní soud

9 Ao 3/2009- 59 - text 9 Ao 3/2009 - 59 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelů: a) M. B., b) Doc. Ing. P. B., CSc., a V. B., c) PhDr. V. B., d) Ing. J. B., e) D. D., f) J. H. a L. H., g) Ing. I. H., MBA, h) Ing. P. H. a Mgr. K. H., ch) Ing. V. H., i) L. J. a J. J., j) Ing. M. J. a Mgr. V. J., k) M. J., l) P. K. a H. K., m) V. K., n) E. K. a L. K., o) J. K., p) E. L., q) Ing. A. M. a Ing. A. M., r) Ing. Arch. J. N., ř) M. N., s) PhDr. S. P., š) Ing. Z. S. a ak. mal. A. S., t) Ing. M. S., u) Ing. J. Š. a M. Š., v) Ing. V. Š., w) M. V. a Š. V., x) V. V., y) J. V. a S. V., z) Ing. Vá. Vi., ž) H. W., aa) Městská část Praha – Suchdol, se sídlem Suchdolské nám. 734/3, Praha – Suchdol, bb) Ústav experimentální botaniky AV ČR, se sídlem Rozvojová 263, Praha – Lysolaje, cc) Ústav fotoniky a elektroniky AV ČR, se sídlem Chaberská 57, Praha 8 – Kobylisy, dd) Ústav chemických procesů AV ČR, se sídlem Rozvojová 135, Praha - Suchdol, všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - Politiky územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. července 2009 č. 929, t a k t o : I. Návrh s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatelé se podáním ze dne 26. 10. 2009, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 27. 10. 2009, domáhají zrušení části opatření obecné povahy – Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále také „Politika územního rozvoje“ nebo „Politika“), schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009 č. 929. Schválení usnesení bylo oznámeno ve Sbírce zákonů pod sdělením č. 270/2009, jakož i v č. 4/2009 Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí. Navrhovatelé brojí proti části (kapitole) 5. Politiky územního rozvoje „Koridory a plochy dopravní infrastruktury“, bodu č. 131 – Letiště, který je vymezen následujícím způsobem: „L1 Vymezení: Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha-Ruzyně. Důvody vymezení: Zvýšení kapacity mezinárodního letiště. Úkoly pro územní plánování: a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). b) Řešit napojení letiště na další druhy dopravy (přednostně kolejovou dopravou).“ Navrhovatelé jsou přesvědčeni a ve smyslu ustanovení § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tvrdí, že uvedený bod Politiky územního rozvoje zasahuje nezákonným způsobem do jejich práv a žádají, aby tato část Politiky územního rozvoje byla soudem zrušena. Uvádějí, že Politika územního rozvoje je dle ustanovení § 31 a 32 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), základním nástrojem územního plánování, který je závazný pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. To dle navrhovatelů mimo jiné znamená, že plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury, obsažené ve schválené Politice, musí být převzaty do nižších úrovní územního plánování. V úvodní části návrhu navrhovatelé popisují dosavadní skutkový stav. V části II. návrhu odůvodňují přípustnost návrhu, neboť dle jejich názoru Politika územního rozvoje, ačkoliv ji stavební zákon výslovně neoznačuje za opatření obecné povahy, naplňuje pojmové, materiální znaky tohoto institutu ve smyslu ustanovení § 101a s. ř. s., jak je definoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a je proto přezkoumatelná ve správním soudnictví. Navrhovatelé nepopírají, že se uvedený nález týkal jiné otázky, a to zda lze za opatření obecné povahy považovat územně plánovací dokumentaci schválenou před vstupem stavebního zákona v účinnost, mají však za to, že závěry zde obsažené lze plně vztáhnout i na charakter Politiky územního rozvoje. Navrhovatelé konstatují, že Ústavní soud dal v uvedeném nálezu plně za pravdu „materiálnímu výkladu“ institutu opatření obecné povahy, jak jej provedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005  98, publikovaném pod č. 740/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Podle Ústavního soudu je materiální pojetí opatření obecné povahy v souladu se skutečností, že ani správní řád ani stavební zákon a ani soudní řád správní tento pojem obsahově nedefinují. Podle důvodové zprávy k novému správnímu řádu je cílem zavedení tohoto institutu „dát dotčeným osobám alespoň minimální práva, jak to vyplývá z celkového trendu demokratizace veřejné správy“. Dále Ústavní soud poukázal na svou obecnější judikaturu týkající se přístupu k soudní ochraně, podle níž “nabízí-li se dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavně konformní, jež poskytuje ochranu právům stěžovatele - zásada in dubio pro libertati“ (např. II. ÚS 254/01). Ústavní soud výslovně zdůraznil také „potřebu efektivní soudní ochrany již ve fázi územního plánování, kterou není možné plně kompenzovat v pozdějších fázích rozhodování“. Konečně Ústavní soud uvedl, že závěry o nutnosti materiálního přístupu vyplývají i z požadavku „mezinárodněprávně souladného výkladu“, konkrétně z požadavku Aarhuské úmluvy, která je na základě rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES součástí práva Evropského společenství. Politika územního rozvoje je ve smyslu Hlavy III. stavebního zákona spolu s územními plány jedním z nástrojů územního plánování. Z hlediska předmětu regulace je velmi blízká územně plánovací dokumentaci. To je patrné zejména ze srovnání ustanovení § 32 odst. 1 stavebního zákona, týkajícího se obsahu politiky územního rozvoje, s § 36 uvedeného zákona, který se týká obsahu zásad územního rozvoje. Politika stejně jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro využití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infrastruktury, stanoví podmínky pro rozhodování o možných variantách řešení apod. Předmětem Politiky, stejně jako územních plánů, je tedy regulace konkrétních činností na konkrétně vymezeném území (obec, kraj či stát), obsahuje konkrétní podmínky využití území, včetně stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétně vymezeným obsahem. Politika územního rozvoje jako nástroj územního plánování je ve smyslu § 31 odst. 4 závazným podkladem pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako pořizovatele zásad územního rozvoje a územních a regulačních plánů, ale všechny subjekty, které vstupují do území regulovaného Politikou územního rozvoje (stavební úřady, stavebníky, apod.). Okruh adresátů politiky územního rozvoje je tedy neurčitý, obecně vymezený. I v tomto ohledu splňuje Politika materiální znaky opatření obecné povahy, jak byly vymezeny ve shora uvedené judikatuře Nejvyššího správního soudu, jakož i judikatuře Ústavního soudu. K aktivní legitimaci navrhovatelů se uvádí, že navrhovatelé 1 - 30 [a) až ž), pozn. Nejvyššího správního soudu] - fyzické osoby jsou vlastníci nemovitostí, jejichž vlastnické právo bude dotčeno záměrem výstavby Nové paralelní vzletové a přistávací dráhy (VPD), vzletových a přistávacích prostor (VPP) letiště Praha-Ruzyně, jehož územní ochrana je založena bodem č. 131 Politiky územního rozvoje. Všichni uvedení navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v k. ú. Litovice, Nebušice, Lysolaje, Suchdol, Sedlec, Vokovice a Svárov u Unhoště, které budou dotčeny hlukem z provozu dráhy, a to v takové míře, že budou překračovány maximální hygienické limity hluku, stanovené na základě § 30 a následujících zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Nemovitosti navrhovatelů se totiž budou s největší pravděpodobností nacházet v tzv. ochranném hlukovém pásmu letiště (OHPL), které bude stanoveno na základě § 31 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. (pozn. v současné době provozovatel letiště připravuje návrh OHPL letiště Praha - Ruzyně). Přičemž ve všech minulých a i ve stávající územně plánovací dokumentaci se nachází tyto nemovitosti v území s funkčním využitím pro bytovou funkci bez omezení z hlediska vlivu provozu letiště. Důsledkem této skutečnosti, tedy, že se určitá nemovitost nachází v ochranném hlukovém pásmu letiště, je významné omezení vlastnického práva jeho vlastníka. Jak vyplývá z § 31 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., v krajním případě se může jednat až o vyvlastnění nemovitosti. Jeden z pozemků ve vlastnictví prvního navrhovatele se nachází přímo v území, na kterém by dle dostupných podkladů s největší pravděpodobností byla realizovaná část stavby nové dráhy v Praze - Ruzyni. Pro něj schválení bodu 131 Politiky územního rozvoje zna