1 Ao 4/2010 — Nejvyšší správní soud

1 Ao 4/2010- 154 - text 1 Ao 4/2010  162 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele Mgr. P. Š., CSc., zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967, Praha 4, proti odpůrci: Městská část Praha 4, se sídlem Táborská 350, Praha 4, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - usnesení Zastupitelstva Městské části Praha 4 ze dne 4. 6. 2010, č. 23 Z-4/2010, ke stanovení počtu členů Zastupitelstva městské části Praha 4 na volební období 2010-2014 a k vytvoření 5 devítimandátových volebních obvodů pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 v roce 2010, t a k t o : I. Návrh s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Podstata návrhu [1] Návrhem ze dne 9. 8. 2010, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 8. 2010 v elektronické formě a potvrzeným dne 11. 8. 2010 písemným podáním shodného obsahu, se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy - usnesení Zastupitelstva Městské části Praha 4 ze dne 4. 6. 2010, č. 23 Z-4/2010, ke stanovení počtu členů Zastupitelstva MČ Praha 4 na volební období 2010-2014 a k vytvoření 5 devítimandátových volebních obvodů pro volby do Zastupitelstva MČ Praha 4 v roce 2010. [2] Navrhovatel ve svém návrhu poukázal na ustanovení § 27 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“), podle nějž „Seznam vytvořených volebních obvodů, jejich popis, počty členů zastupitelstva obce, kteří mají být v jednotlivých volebních obvodech voleni, a potřebný počet podpisů pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů zveřejní starosta do 2 dnů po vytvoření volebních obvodů na úřední desce, popřípadě i způsobem v místě obvyklým.“ Dne 4. 6. 2010 byl pátek, takže usnesení mělo být zveřejněno v pondělí 7. 6. 2010 - to se však dle navrhovatele nestalo. Usnesení, či jeho podstatný obsah, nebylo řádně vyvěšeno ten den, ani v následujících dnech. Nepublikované usnesení, jež nebylo řádně a bez vad zveřejněno, tedy doručeno všem v úvahu přicházejícím subjektům, kteří mají být řádně, předepsaným způsobem a včas uvědoměni o rozhodných skutečnostech, považuje navrhovatel za vadné ze zákona. K uvedeným skutkovým tvrzením navrhl provést následující důkazy: výpis z webové verze úřední desky MČ Praha 4 (položky ze 7. 6. 2010), případně výslech navrhovatele a dalších osob sledujících úřední desku MČ Praha 4. [3] Navrhovatel dále poukázal na to, že z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že předmětné usnesení je materiálně opatřením obecné povahy a je tak soudně přezkoumatelné. Aktivní legitimace k podání návrhu svědčí občanům odpůrce, jako oprávněným voličům do zastupitelstva i jako kandidátům do něj, přičemž navrhovatel je takovou oprávněnou osobou. Včasné nedoručení opatření považuje navrhovatel za jeho závažnou vadu, pro kterou je nutno jej zrušit. II. Vyjádření odpůrce [4] Odpůrce se k návrhu vyjádřil dne 20. 8. 2010 (zdejšímu soudu doručeno dne 23. 8. 2010). V tomto vyjádření předně namítl, že napadené opatření obecné povahy nevydala městská část, ale její orgán, zastupitelstvo, v dané věci působící jako správní orgán. Odpůrcem by tak mělo být zastupitelstvo. Jde-li navrhovateli o nečinnost správního orgánu, pak ovšem zastupitelstvo není správním orgánem, který má povinnost zveřejnit příslušné údaje podle § 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí - tím je starosta jakožto volební orgán. Odpůrce zároveň zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatele. Ten je, jakožto člen zastupitelstva MČ Praha 4 přítomný na zasedání zastupitelstva, které jím napadené opatření obecné povahy schválilo, v odlišné situaci od ostatních adresátů tohoto opatření, kteří by se o skutečnostech vyplývajících z usnesení bývali mohli dozvědět pouze díky zveřejnění podle § 27 odst. 3 citovaného zákona. Navrhovatel tvrdí, že byl nezákonným postupem (nikoli však opatřením obecné povahy) výrazně zkrácen na svých právech. Podle odpůrce by však tvrzené nezveřejnění usnesení nemohlo zasáhnout do navrhovatelova aktivního, ani pasivního volebního práva. Jestliže byl přítomen jeho schválení, pak by mu jeho nezveřejnění nebránilo dostavit se v den konání voleb do volební místnosti a hlasovat, případně být kandidátem volební strany. [5] Odpůrce dále namítl, že tvrzení navrhovatele o nezveřejnění usnesení vycházejí z chybného vyhledávání na elektronické úřední desce. V MČ Praha 4 jsou všechna usnesení rady a zastupitelstva en bloc zveřejňovány na úřední desce, aby se předešlo situaci, kdy by byla opomenuta povinnost zveřejnit na úřední desce určitou skutečnost z rozhodnutí zastupitelstva či rady. Přitom co je zveřejněno v elektronické verzi úřední desky, je zveřejněno i na fyzické úřední desce, dle § 26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Pokud si navrhovatel spustil na webové adrese úřední desky odpůrce odkaz „Spustit aplikaci Úřední deska“, spustil v elektronické verzi úřední desky tu část, kde jsou zveřejňovány písemnosti odborů a písemnosti soudů a exekutorů, jejichž zveřejnění na úřední desce ukládá zákon. Přehlédl však, že elektronická verze úřední desky obsahuje i část, kde jsou zveřejněna usnesení zastupitelstva. Předmětné usnesení tak bylo zveřejněno jak v elektronické verzi úřední desky, tak na fyzické úřední desce dne 7. 6. 2010, což odpůrce dokládal jednak snímkem monitoru svého zaměstnance (webmastera) M. Š., zobrazujícím náhled do aplikace, kterou je ovládána tvorba webových stránek odpůrce, jednak kopií usnesení zastupitelstva s vyznačeným datem vyvěšení na úřední desce. [6] Odpůrce dále uvedl, že napadené usnesení zastupitelstva není obecně závaznou vyhláškou, tudíž podmínkou jeho platnosti není včasné zveřejnění, jak dovozuje navrhovatel. Proces tvorby vůle zastupitelstva není dovršen zveřejněním usnesení, ale jeho přijetím hlasováním, dle § 62 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Nadto dle § 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí nejde o zveřejnění usnesení jako takového, ale údajů v něm uvedených starostou. To, že odpůrce zvolil formu přímého zveřejnění usnesení, ještě neznamená, že takto provedené zveřejnění je součástí procesu vydání opatření obecné povahy. Pokud by mělo být zveřejnění skutečností vyplývajících z rozhodnutí zastupitelstva starostou na úřední desce součástí procesního postupu vydání opatření obecné povahy, mohl by tak např. starosta nejprve jako člen zastupitelstva hlasující proti vytvoření volebních obvodů následně zvrátit rozhodnutí zastupitelstva tím, že by na úřední desce úmyslně nezveřejnil či zveřejnil po lhůtě skutečnosti vyplývající z rozhodnutí zastupitelstva. Pokud by opatření obecné povahy z tohoto důvodu nebylo vydáno, pak jím nemohlo být zasaženo do ničích práv a nelze jej ani napadat. Dodržení procesního postupu při vydávání opatření obecné povahy nemůže být poměřováno následným jednáním jiného orgánu městské části (starosty), který není tvůrcem zveřejňovaných skutečností a který pouze plní úkoly volebního orgánu. Navrhovateli přitom nejde o přezkum obsahu opatření obecné povahy s hmotným právem, ale o přezkum formální, avšak opřený o skutečnost, která není součástí procesního postupu správního orgánu při jeho vydávání. Navrhovatel tak vlastně napadá neprovedení organizačního opatření (neprovedení úkolu volebního orgánu), přičemž jeho přezkum nemůže mít následky pro usnesení zastupitelstva. Nemá logiku zrušení podkladu pro zveřejnění, tedy usnesení zastupitelstva. Má-li být zásahem do práv nezveřejnění, potom má náprava spočívat ve zveřejnění. Z obsahu návrhu vyplývá, že je tvrzena nečinnost správního orgánu, čemuž by ale odpovídala žaloba proti nečinnosti správního orgánu (starosty). Odpůrce v této souvislosti argumentuje rovněž „analogií“ - stejně tak by podle něj nebyl nezákonný rozsudek soudu jenom proto, že soudní kancelář ještě neodeslala písemné vyhotovení rozsudku. Lhůta 2 dnů ke zveřejnění uvedená v § 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je tak dle odpůrce pouze lhůtou pořádkovou. Od tohoto zveřejnění se žádné další postupy volebních orgánů neodvíjejí, rozhodné jsou dle zákona lhůty počítané ode dne konání voleb zpět. Povinnost informovat voliče o vytvořených volebních obvodech je pak stanovena v § 29 cit. zákona. Podle odpůrce je navíc nemyslitelné, aby se procesní postup pro tvorbu opatření obecné povahy větvil za použití neurčitého právního pojmu tak, že lze vedle zveřejnění na úřední desce využít eventualitu zveřejnění způsobem v místě obvyklým. [7] Pro případ, že by součástí procesního postupu vydání předmětného opatření obecné povahy mělo být i zveřejnění příslušných údajů starostou na úřední desce ve stanovené lhůtě, poukázal odpůrce na judikaturu Ústavního