4 Ao 4/2010 — Nejvyšší správní soud

4 Ao 4/2010- 195 - text 4 Ao 4/2010 - 231 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci navrhovatelů: a) Strana zelených, se sídlem Stroupežnického 30, Praha 5 – Smíchov, b) SNK Evropští demokraté, se sídlem Malá Štěpánská 7, Praha 2, c) Česká strana sociálně demokratická, se sídlem Hybernská 7 – Lidový dům, Praha 1, d) Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová, se sídlem Karlovo náměstí 5, Praha 2, e) Věci veřejné, se sídlem Ohradní 1087, Praha 4 – Michle, f) A. K., g) V. N., h) N. H., všichni zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1, zast. JUDr. Romanem Felixem, advokátem, se sídlem U Nikolajky 5, Praha 5, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15. – 16. října 2010, které stanovilo Zastupitelstvo hlavního města Prahy v bodě I.2 usnesení č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010, t a k t o : I. Návrh s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : 1. Návrhem ze dne 9. 7. 2010, doručeným zdejšímu soudu téhož dne v elektronické formě a potvrzeným dne 12. 7. 2010 písemným podáním shodného obsahu, se navrhovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy – bodu I.2 usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 17. 6. 2010, č. 39/17, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010 (dále též „napadený bod usnesení“). I. Obsah napadeného usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy 2. Napadeným bodem usnesení Zastupitelstvo hlavního města Prahy (dále též „zastupitelstvo“) stanovilo podle ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“) pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, a to tak, že území hlavního města Prahy bylo rozděleno na 7 volebních obvodů, označených římskými číslicemi I. až VII., přičemž v každém z těchto volebních obvodů má být voleno 9 (z celkového počtu 63) členů zastupitelstva. Vymezení území městských částí, které spadají do jednotlivých volebních obvodů, bylo provedeno následujícím způsobem: I. Praha 1, Praha 6, Praha 17, Zličín, Přední Kopanina, Nebušice, Lysolaje, Suchdol; II. Praha 5, Praha 13, Řeporyje, Slivenec, Velká Chuchle, Lochkov, Praha 16, Zbraslav, Lipence; III. Praha 4, Praha 12; IV. Praha 7, Praha 8, Troja, Dolní Chabry, Březiněves, Čakovice, Praha 18, Ďáblice; V. Praha 2, Praha 3, Praha 9, Praha 19, Vinoř, Satalice; VI. Praha 10, Praha 14, Praha 20, Dolní Počernice, Štěrboholy; VII. Praha 11, Praha 15, Praha 21, Praha 22, Dolní Měcholupy, Petrovice, Křeslice, Újezd, Šeberov, Kunratice, Libuš, Benice, Dubeč, Běchovice, Koloděje, Klánovice, Kolovraty, Nedvězí, Královice. 3. V důvodové zprávě k návrhu napadeného bodu usnesení (dále též „důvodová zpráva“) zastupitelstvo poukázalo na ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), podle kterého je hlavní město Praha současně krajem i obcí, a dále na ustanovení § 123 téhož zákona, podle kterého se volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí konají podle zákona upravujícího volby do zastupitelstev v obcích (ergo zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Při vymezení volebních obvodů zastupitelstvo vycházelo z ustanovení § 27 odst. 1 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého obec tvoří jeden volební obvod. Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů, v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. Respektovalo též požadavek odst. 2 téhož ustanovení, totiž že v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu. Dále uvedlo, že s přihlédnutím k počtu obyvatel hlavního města Prahy k 1. 1. 2010, a sice 1 249 026, činí průměrný počet obyvatel na 1 mandát 19 825. Území hlavního města Prahy bylo rozděleno do volebních obvodů tak, aby na zvolení 1 člena zastupitelstva připadal v každém volebním obvodu přibližně stejný počet voličů, konkrétně ve volebním obvodě I. 19 262 (-563), ve volebním obvodě II. 19 191 (- 634), ve volebním obvodě III. 20 485 (+ 660), ve volebním obvodě IV. 20 028 (+ 203), ve volebním obvodě V. 20 878 (+ 1053), ve volebním obvodě VI. 19 517 (- 308), ve volebním obvodě VII. 19 416 obyvatel na 1 mandát (- 409 oproti průměrnému počtu obyvatel na 1 mandát). 4. Ze spisové dokumentace se podává, že normotvorný proces k vydání napadeného bodu usnesení odpůrce byl zahájen návrhem usnesení Rady hlavního města Prahy (dále též „rada“), zpracovaným dne 31. 5. 2010, tisk R-1893, předloženým náměstkem primátora panem JUDr. Rudolfem Blažkem, na jehož základě bylo přijato usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 11. 6. 2010, č. 1011, kterým rada vyjádřila svůj souhlas s předložením návrhu usnesení Zastupitelstvu hlavního města Prahy a doporučila jeho přijetí v podobě totožné s výsledným zněním. Následně byl radou předložen návrh na vydání usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, tisk Z-617, na jehož základě byl přijat napadený bod usnesení zastupitelstva. Při jeho vydání zastupitelstvo vycházelo mimo jiné ze stanoviska Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy, oddělení volebního a sdružování, ze dne 20. 1. 2010, č. j. MV-2937-2/VS-2010, týkajícího se právní úpravy, možností a konkrétních atributů vytvoření volebních obvodů v hlavním městě Praze. Oznámení o vytvoření volebních obvodů a potřebném počtu podpisů pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů bylo zveřejněno na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy dne 18. 6. 2010. Předpokládané datum sejmutí z úřední desky je 18. 10. 2010. Písemnost je nyní (t. j. v době probíhajícího řízení o věci) k nahlédnutí (také) na elektronické úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy. II. Obsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy 5. Navrhovatelé úvodem svého návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení zastupitelstva konstatovali, že v důvodové zprávě k jeho návrhu nelze nalézt důvody, které odpůrce k vytvoření 7 volebních obvodů v hlavním městě Praze vedly. Již v rámci projednávání návrhu na vydání tohoto aktu navrhovatelé vystoupili s argumentací, kterou vyvraceli potřebu jeho přijetí a kritizovali omezování poměrného volebního systému, které by podle jejich názoru způsobil a které je pouze v zájmu nejsilnější strany v zastupitelstvu. 6. Značnou pozornost věnovali navrhovatelé zdůvodnění svého přesvědčení, že vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je opatřením obecné povahy, přezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 4 odst. 2 písm. c) a § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť naplňuje všechny znaky tohoto institutu. Vycházeli přitom z analýzy pojmu opatření obecné povahy v odborné literatuře, zaměřené na teorii správního práva, podle níž tento pojem označuje závazný akt orgánu veřejné správy, který není „ani právním předpisem, ani rozhodnutím“ (Průcha), resp. že za opatření obecné povahy „lze považovat vše, co správní úřad vydá jako správní akt, a nejedná se o právní předpis či správní rozhodnutí“ (Ondruš). Z tohoto pojetí vychází i vymezení pojmu opatření obecné povahy v ustanovení § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se jedná o „zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému okruhu osob, který leží na pomezí mezi rozhodnutím a právním předpisem“, jehož zavedení bylo motivováno mimo jiné tím, „aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky“. 7. Poukázali na vymezení základních pojmových znaků opatření obecné povahy v judikatuře Nejvyššího správního soudu, zejména v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, a usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 62. Zdůraznili, že Nejvyšší správní soud