3 Ao 6/2011 — Nejvyšší správní soud

3 Ao 6/2011- 47 - text 3 Ao 6/2011 - 47 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatele: E. Š., proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – příloh č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád, t a k t o : I. Návrh s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Návrhem na zrušení opatření obecné povahy ze dne 20. 9. 2011 se navrhovatel domáhá zrušení příloh č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád. Tržní řád může obec v přenesené působnosti vydat na základě ustanovení § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, k úpravě nabídky, prodeje zboží a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu kolaudačním rozhodnutím. Příloha č. 1 nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád, stanoví seznam tržnic, tržišť, tržních míst, restauračních zahrádek v době po 22.00 hod., trhů, tras pro pojízdný prodej zboží nebo poskytování služeb, předsunutých prodejních míst a míst pro nabídku zboží. Příloha č. 2 vymezuje hranice centrální části města pro tržní místa s omezeným sortimentem a hranice pražské památkové rezervace. Navrhovatel předně odmítl názor, že přílohy č. 1 a 2 nelze považovat za opatření obecné povahy, neboť se jedná o obecně závazný právní předpis – nařízení hlavního města Prahy, o jehož zrušení může rozhodnout jenom Ústavní soud. Případný právní závěr o výlučné pravomoci Ústavního soudu rušit nařízení města Prahy není důvodný, neboť nedostatečně identifikuje, co je předmětem řízení v dané věci. Navrhovatel připomíná, že se nedomáhá zrušení nařízení hlavního města Prahy, kterým byly přílohy č. 1 a 2 toliko vyhlášeny, ale zrušení samotných příloh schválených usnesením Rady hlavního města Prahy. Navrhovatel tedy nespatřuje opatření obecné povahy v nařízení hlavního města Prahy, ale právě v jeho přílohách. Nařízení v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah přílohy č. 1 a 2 komunikuje adresátům. Fakt, že jsou vydání příloh tímto způsobem vyhlašována, nečiní z celku právní předpis. Navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2004 Sb. NSS, v němž soud zdůraznil materiální pojetí opatření obecné povahy. Je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává. Podle navrhovatele proto nelze argumentovat tím, že § 18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. vymezení míst v tržním řádu za opatření obecné povahy neoznačuje. Vymezení míst v tržním řádu formou přílohy je tudíž opatřením obecné povahy, pokud splňuje pojmové znaky tohoto opatření - konkrétnost předmětu a obecnost vymezení okruhu adresátů. Oba uvedené znaky přílohy č. 1 a 2 nařízení splňují. Z obsahu obou příloh je zjevná jak konkrétnost předmětu (vymezení míst, na kterých lze mimo provozovnu k tomuto účelu určenou kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona nabízet, prodávat zboží nebo poskytovat služby), tak obecný okruh adresátů (vztahuje se ke konkrétnímu území, nikoli ke konkrétním osobám). Schválení či změny příloh k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy je proto opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením § 101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud. Ke své aktivní procesní legitimaci navrhovatel uvedl, že je nájemcem nebytových prostor na adrese K. 28, P. 1, které užívá k prodeji zboží na základě živnostenského oprávnění. Jeho žádosti o zařazení do přílohy č. 1 nařízení nebylo vyhověno, zatímco konkurenční prodejna ve stejném místě s totožným zbožím zařazena byla. Tím došlo k narušení hospodářské soutěže a k porušení ústavně garantovaných práv navrhovatele (čl. 1, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), k jeho diskriminaci a k vytváření prostředí podněcujícího korupci a nečestné jednání. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel spatřoval i v tom, že mu byla na základě napadeného opatření obecné povahy uložena pokuta za správní delikt. Na základě § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s. navrhovatel současně podal správní žalobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, které bylo na základě napadeného opatření obecné povahy vydáno. Věc je projednávána Městským soudem v Praze pod sp. zn. 5 A 240/2011. Co se týče samotných námitek vůči napadenému opatření obecné povahy, navrhovatel má za to, že správní orgán při vydávání opatření obecné povahy překročil meze zákonem vymezené působnosti, opatření obecné povahy je v rozporu se zákonem a správní orgán při vydávání opatření obecné povahy zneužil zákonem svěřenou pravomoc či působnost. Nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy bylo ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR vydáno na základě výslovného zmocnění obsaženého v § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání. Tržní řád hlavního města Prahy - nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy obsahuje ustanovení § 1: „Na území hlavního města Prahy je možno mimo provozovnu k tomuto účelu určenou kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona nabízet, prodávat zboží nebo poskytovat služby na místech uvedených v příloze č. 1 k tomuto nařízení, nejde-li o druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb, na které se toto nařízení nevztahuje nebo které jsou zakázány. Místy uvedenými v příloze č. 1 k tomuto nařízení jsou tržnice, tržiště, tržní místa, restaurační zahrádky v době po 22.00 hod., místa pro konání trhů, trasy pro pojízdný prodej zboží nebo poskytování služeb, předsunutá prodejní místa a místa pro nabídku zboží.“ Seznam těchto míst obsažený v příloze č. 1, který tvoří nedílnou součást nařízení hlavního města Prahy jako místního prováděcího předpisu, konkrétně vymezuje jednotlivá místa pro prodej zboží a poskytování služeb uvedením přesné adresy, počtu prodejních míst a velikosti prostoru v m2, prodejní doby, doby provozu a druhu prodávaného zboží nebo poskytované služby. Navrhovatel je přesvědčen, že citované ustanovení tržního řádu hlavního města Prahy je rozporné se zákony i ústavním pořádkem České republiky. Zákonné zmocnění k vydávání tržního řádu jako nařízení obce je zmocněním k vydávání normativního správního aktu jako nositele obecně závazných pravidel chování. Právní předpis hlavního města Prahy tedy může obsahovat toliko závazná pravidla chování mající obecnou povahu a vztahující se vždy na celou skupinu případů stejného druhu a neurčitého počtu. Pokud by se vydáním právního předpisu územního samosprávného celku obcházelo rozhodování v konkrétní věci vůči konkrétním adresátům, bylo by to v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem a tento právní předpis by musel být zrušen. Právě k tomuto však podle navrhovatele došlo v případě čl. 1 odst. 1 Nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy ve spojení s přílohou č. 1. Rada hlavního města Prahy zcela konkrétně, individuálně, jmenovitě a bez jakýchkoli pravidel zaručujících materiální a procesní rovnost těch, o nichž je rozhodováno, rozhodla o tom, kde lze tržním řádem vymezené činnosti konat a kde nikoli. Individuální charakter rozhodovací činnosti Rady se projevil i na množství novelizací tržních řádů. Rozhodování o zařazení do přílohy č. 1 nařízení je materiálně nepochybně rozhodováním o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta vztaženém ke konkrétnímu místu, tedy správním rozhodnutím in rem. Hlavní město Praha přitom k tomuto není ústavou ani běžným zákonem zmocněno. Navrhovatel uvedl, že na webových stránkách Úřadu městské části Praha 1 je vystaven formulář „Žádost o zařazení do přílohy nařízení 16/2005 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád, ve znění pozdějších nařízení“. Lhůta k vyřízení je určena datem projednání a schválení novely tržního řádu Radou hlavního města Prahy. Současně je uvedeno, že zde není odvolacího orgánu. Navrhovatel zdůraznil, že rozhodnutí o žádosti není jakkoli odůvodněné. Poukázal i na názory odborné literatury i judikaturu Ústavního soudu vztahující se k požadavku obecnosti zákona. Navrhovatel se domnívá, že odpůrce překročil meze působnosti osobní, neboť opatření obecné povahy má působit vůči obecnému okruhu adresátů, nikoli vůči konkrétním adresátům, kteří byli zařazeni do přílohy č. 1. Odpůrce překročil i meze působnosti prostorové, neboť má vykonávat svoji pravomoc na celém území hlavního města Prahy a nikoli na zcela konkrétních adresách zařazených do přílohy č. 1. Odpůrce při vydávání příloh č. 1 a 2 překročil rovněž meze působnosti věcné, kdy upravil okruh vztahů (reklama, zkolaudované provozovny), ke kterým nebyl zákonem zmocněn, neboť byl zmocněn pouze k regulaci stánkového prodeje. Navrhovatel má dále za to, že pokud čl. 1 odst. 10 nařízení ve spojení s přílohou č. 1 upravuje také vystavování zboží a nabídku na ploše jak