1 As 26/2012 — Nejvyšší správní soud

1 As 26/2012- 53 - text 1 As 26/2012 - 53 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: Autobusy KAVKA, a. s., se sídlem Báňská 287, Most, zastoupena JUDr. Radkem Spurným, advokátem se sídlem Želénská 1291, Duchcov, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 48, Ústí nad Labem, zastoupen JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem Křížovnické nám. 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2008, čj. MV7122813/ODK-2008, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2011, čj. 10 Ca 64/2009 – 97, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobkyně uzavřela dne 8. 9. 2006 s Ústeckým krajem (v soudním řízení vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení) rámcovou smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě k zajištění základní dopravní obslužnosti části území Ústeckého kraje na vymezených linkách – oblast Lounsko-západ. Trvání smlouvy bylo sjednáno do 2. 6. 2007. Smlouva byla uzavřena na základě výsledků koncesního řízení na koncesi „Zajištění dopravní obslužnosti části Ústeckého kraje v režimu závazku veřejné služby na vymezených linkách – oblast Lounsko-západ“ jako tzv. veřejnoprávní, subordinační smlouva. [2] Žalobkyně podala žalovanému návrh na uložení povinnosti Ústeckému kraji uhradit žalobkyni částku 1 988 155,05 Kč spolu s úrokem z prodlení z této částky od 3. 8. 2007 do zaplacení. Hlavním argumentem žalobkyně bylo, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty byl fakticky předložen Ústeckým krajem a nikoli žalobkyní. Proto postup, který předcházel uzavření veřejnoprávní smlouvy, měl být v rozporu se zákonem č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Žalovaný vyšel z toho, že žalobkyně, aniž byla k tomu jakkoli nucena Ústeckým krajem, projevila svobodně vůli uzavřít smlouvu za podmínek předem prezentovaných Ústeckým krajem v průběhu zadávacího řízení na udělení koncese. Proto žalovaný návrh rozhodnutím uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku zamítl. [3] Městský soud žalobu žalobkyně zamítl rozsudkem specifikovaným v záhlaví tohoto rozsudku. Žalobkyně podle soudu přijala podmínky stanovené Ústeckým krajem v průběhu zadávacího řízení v podobě závazného limitu maximální výše odhadované ztráty. Předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty předložený v její nabídce odpovídal těmto podmínkám stanoveným rovně a transparentně pro všechny zájemce. Proto vůbec nelze hovořit o porušení zákona. Žalobkyně podle soudu ve skutečnosti nežádala od Ústeckého kraje tzv. nepředvídatelné prokazatelné náklady (§ 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě), nýbrž žádala ex post skutečné náklady na přepravu, tedy rozdíl mezi celkovou ztrátou žalobkyně a plněním přijatým od Ústeckého kraje. To ovšem zákon o silniční dopravě neumožňoval. II. Stručné shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti [4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Podle stěžovatelky je evidentní, že otázka oprávněnosti jejího nároku proti Ústeckému kraji je závislá na posouzení zákonnosti veřejnoprávní smlouvy, uzavřené stěžovatelkou s Ústeckým krajem. Stěžovatelka opakuje, že v zadávací dokumentaci ke koncesnímu řízení bylo mj. uvedeno, že zájemce uvede v nabídce svůj předběžný odhad prokazatelné ztráty pro poptávaný soubor linek a spojů. Přitom bylo stanoveno, že podkladové údaje pro výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty obsažené v zadávací dokumentaci jsou závazné a zájemci nejsou oprávněni se od nich při výpočtu odchýlit. S ohledem na závaznost zadávací dokumentace tak byl předběžný odhad prokazatelné ztráty předložen Ústeckým krajem jako zadavatelem, nikoli stěžovatelkou jako dopravcem. Tím byly porušeny právní předpisy. Žádný ze zájemců neměl možnost samostatně vypočíst a předložit odborný odhad prokazatelné ztráty. Naopak, každý se musel spokojit se zadavatelem jednostranně určenými údaji. [5] Z hlediska porušení veřejnoprávních předpisů a dopadů na zákonnost smlouvy je bez významu, že stěžovatelka podepsala smlouvu dobrovolně. Zákon nepřipouští, aby se zhojila skutečnost, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty neurčil dopravce. Každá smlouva je podepsána dobrovolně, výklad městského soudu tak ve skutečnosti vede k tomu, že by rozpor smlouvy s veřejnoprávními předpisy nebyl vůbec možný. Stěžovatelka uzavřela smlouvu s předpokladem, že závazné údaje jsou správné. Jak se ukázalo, nebyly. Ústecký kraj jako zadavatel měl přitom povinnost určit odhad ztráty tak, aby se co nejvíce blížil realitě. S realitou se však naprosto minuly odhadované tržby dopravce. Stěžovatelka proto zdůrazňuje všeobecně uznávanou zásadu, podle níž z bezpráví právo nevzniká. Ústecký kraj postupoval protiprávně a ze svého protiprávního jednání profituje, neboť ušetřil částky, které by jinak plnil. Pokud by tržby odhadl sám dopravce, a na základě tohoto dohadu předložil odhad prokazatelné ztráty, nebylo by pochyb, že by za svůj odhad odpovídal. Pokud však předběžný odhad předloží někdo jiný, je situace naprosto odlišná. Dopravce totiž nemůže odpovídat za přesnost odhadu předloženého někým jiným. Zákon nepřipouští stav, v němž legálně existuje smlouva, ve které nebyl dopravcem předložený předběžný odhad prokazatelné ztráty. [6] V neposlední řadě stěžovatelka tvrdí, že koncesní řízení počítalo s tím, že pro oblast Lounsko – západ bude nalezen nový dopravce, nikoli další dopravce. Tomu odpovídají všechny okolnosti a konečně i Ústeckým krajem předpokládané tržby. V okamžiku podpisu smlouvy nemohla žádná ze stran počítat s tím, že se situace vyvine jinak. Ústecký kraj však nechal v totožné době a na totožných linkách současně jezdit i obchodní společnost Dopravní podnik Ústeckého kraje, a.s. To mělo negativní vliv i na stěžovatelčiny tržby. Fakt, že stejné linky budou provozovat dva subjekty, nemohl nikdo předvídat. Ústecký kraj je proto povinen nahradit stěžovatelce náklady, které v důsledku činnosti druhého dopravce vznikly, přinejmenším jako nepředvídatelné prokazatelné náklady. Tomuto se však Ústecký kraj formalistickým způsobem brání. [7] Stěžovatelka shrnuje, že soud i žalovaný pochybili, pokud nedoplnili dokazování a nevyzvali Ústecký kraj k podrobnému vyjádření, jakým způsobem stanovil předpokládané tržby. Neučinili ani dotaz na Dopravní podnik Ústeckého kraje, a.s., kterým by se zjistilo, zda a jak tento provozoval v době od 9. 9. 2006 dopravu na sporných linkách. Provedení tohoto důkazu stěžovatelka výslovně navrhovala. [8] Na závěr stěžovatelka odkazuje na „veškerá svá tvrzení obsažená v řízení před soudem a v zahájeném sporném řízení“. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a rozhodnutí žalovaného. III. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného [9] Žalovaný podal k věci dne 23. 2. 2012 velmi obsáhlé vyjádření. V něm nejprve rekapituluje dosavadní správní řízení. Žalovaný se ztotožňuje se stěžovatelkou, že právní předpisy předpokládají výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty dopravcem. Je to právě dopravce, kdo disponuje příslušnými informacemi. Žalovaný proto nesouhlasí s Ústeckým krajem, podle něhož relevantními informacemi disponoval jen kraj jako vyhlašovatel koncesního řízení. Opačný závěr by byl v rozporu se zákonem. Právní předpisy kladou plnou odpovědnost za stanovení celého předběžného odhadu na dopravce (zjednodušeně řečeno platí, že „víc, než dopravce spočítá, nedostane zaplaceno“). Jeho odhad musí být ve smyslu nařízení vlády č. 493/2004 Sb. „odborný“, tj. podložený relevantními fakty a úvahami. Pokud by takový nebyl, nebude uzavřena smlouva. [10] Tím, že dopravce sám počítá předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty a sám určuje i odhad tržeb, se však nevyčerpává odpověď na otázku, zda postupem Ústeckého kraje došlo k porušení zákona. Podstatou každé smlouvy včetně smluv veřejnoprávních je kontraktační volnost. I smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě může vzniknout jen na základě konsensu stran o celém jejím obsahu. I ta část smlouvy, která upravuje předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, vzniká konsensem smluvních stran. Dopravce může uzavření smlouvy odmítnout, typicky pokud bude předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty podle dopravce nereálný. [11] Z uvedeného činí žalovaný závěr, že za výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty je sice odpovědný dopravce, specifická smluvní p