1 As 128/2014 — Nejvyšší správní soud

1 As 128/2014- 59 - text pokračování 1 As 128/2014 – 64 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Ing. J. M., zastoupený Mgr. Ondřejem Duškem, advokátem se sídlem Karlovo nám. 671/24, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 9. 2013, čj. OÚPSŘ 249/2013-330-rozh., za účasti osoby zúčastněné na řízení: Město Doksy, se sídlem Nám. Republiky 193, Doksy, zastoupena JUDr. Oldřichem Filipem, advokátem se sídlem Jiráskova 613, Česká Lípa, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 25. 8. 2014, čj. 59 A 99/2013 – 73, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Ondřeje Duška, advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Dne 18. 7. 2012 podal žalobce u Městského úřadu Doksy, Stavební úřad a životní prostředí (dále jen „stavební úřad“) oznámení změny v užívání dočasné stavby prodejního stánku na pozemku p. č. 2515 ve Starých Splavech, k. ú. Doksy u Máchova jezera, na stavbu trvalou. Tento prodejní stánek byl v roce 1991 dodatečně povolen jako dočasná stavba s trváním dva roky, tj. do 21. 5. 1993. Vlastníkem pozemku pod stavbou je osoba zúčastněná na řízení, která s žalobcem uzavřela nájemní smlouvu, jež byla dne 28. 11. 2011 prodloužena na dobu neurčitou. Městský úřad shledal, že se změna v užívání stavby se dle § 127 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dotýká práv třetích osob, vyžaduje podrobnější posouzení jejích účinků na okolí a podléhá vydání rozhodnutí. Zahájil tedy správní řízení, ve kterém vydal dne 18. 10. 2012 rozhodnutí o povolení požadované změny v užívání stavby. [2] Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení odvolání z důvodu, že se změnou v užívání stavby nesouhlasí. Tomuto odvolání žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 1. 2013 vyhověl s argumentací, že žalobce byl povinen k žádosti o změnu v užívání stavby doložit také vlastnické právo nebo právo založené smlouvou k pozemku. Žalobce však takovým kvalifikovaným podkladem nedisponuje, neboť příslušnou nájemní smlouvu osoba zúčastněná na řízení jako pronajímatelka vypověděla písemností ze dne 27. 11. 2012, jež byla žalobci doručena dne 3. 12. 2012. [3] Stavební úřad v novém rozhodnutí ze dne 31. 5. 2013, sp. zn. MUDO/2942/2013, žádost o změnu v užívání stavby zamítl, neboť žalobce na výzvu stavebního úřadu nepředložil doklad o vlastnickém právu k pozemku pod stavbou či platnou nájemní smlouvu uzavřenou s vlastníkem tohoto pozemku. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl. II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu [4] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, které krajský soud vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Žalovaný dle závěrů krajského soudu postupoval v rozporu s § 127 stavebního zákona, pokud kladné vyřízení žádosti žalobce o změnu užívání stavby prodejního stánku z dočasné na trvalou podmínil předložením dokladů ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, tj. souhlasem vlastníka pozemku pod stavbou, resp. soukromoprávním titulem svědčícím o vlastnickém či jiném věcném právu k pozemku či platné nájemní smlouvy. [5] Krajský soud argumentoval tím, že § 127 odst. 1 stavebního zákona ukládá oznamovateli změny v užívání stavby doložit pouze doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas vlastníka stavby. Tomu koresponduje i část B přílohy č. 6 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, jež mezi přílohy tohoto oznámení nestanoví doklad o vlastnickém či jiném věcném právu k pozemku, případně platnou nájemní smlouvu k pozemku pod stavbou. Ani § 127 odst. 3 stavebního zákona neukládá stavebnímu úřadu výslovně, aby si pro rozhodování o určité změně užívání stavby vyžádal souhlas vlastníka pozemku pod stavbou, jíž se změna týká. Rovněž podle § 126 odst. 3 stavebního zákona, který stanoví zákonná kritéria pro posouzení změny v užívání stavby, není stavební úřad povolán k řešení soukromoprávních vztahů účastníků řízení. Stavební zákon nestanoví (s výjimkou případu, kdy je změna v užívání stavby podmíněna změnou stavby) přiměřené užití úpravy povolování staveb, včetně § 110 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Požadavky pro oznamovatele změny v užívání stavby tak nelze rozšiřovat nad zákonem vymezený rámec. [6] Svůj závěr krajský soud podložil rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140, který se sice týká úpravy dle starého stavebního zákona (zákona č. 50/1976 Sb.), nicméně jeho závěry lze použít i na aktuální právní úpravu. Kasační soud zde konstatoval, že povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, není-li spojeno se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku. [7] Institut změny v užívání stavby má stavebnímu úřadu sloužit k posouzení dalšího užívání stavby ze „stavebních“ hledisek dle § 126 odst. 3 stavebního zákona, nikoliv k posouzení osudu stavby z hledisek soukromoprávních, včetně posouzení, zda se již jedná o stavbu neoprávněnou. Uspořádání, resp. vypořádání vztahů mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby na něm stojící je zásadně věcí civilního soudnictví. Není proto namístě, aby stavební úřad při rozhodování o změně v užívání již stojící stavby prodejního stánku tyto soukromoprávní otázky řešil a podmiňoval své kladné rozhodnutí prokázáním soukromoprávního titulu k pozemku. III. Argumenty kasační stížnosti žalovaného [8] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Zároveň požádal o přiznání odkladného účinku své kasační stížnosti. [9] Stěžovatel soudu vytkl netransparentnost rozhodování a nepředvídatelnost jeho rozhodnutí, které je zcela v rozporu s logikou celého právního řádu České republiky, jím chráněných hodnot a systematikou práva. Názor soudu je zjednodušeným pohledem na danou problematiku, jde o zúženou a mechanickou interpretaci práva, zcela odtrženou od základních principů interpretace práva. Napadený rozsudek vykazuje znaky neproporcionálního rozhodování, tj. zjevné nespravedlnosti rozhodování, a je proti smyslu právního předpisu. Stěžovatel upozornil na jednotu právního řádu ČR a na rozlišení soukromoprávní sféry života občanů (lidí) od veřejnoprávní sféry života společnosti. Ačkoliv lze i z nového občanského zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.) dovozovat primárnost soukromoprávních vztahů v životě člověka a společnosti, není možné ve veřejnoprávní sféře přehlížet existující soukromoprávní souvislosti každého případu a jejich dopad do rozhodování v oblasti veřejného práva. Pokud dojde s poukazem na autonomii soukromoprávních vztahů k jejich objektivní zásadní ignoranci, jako v případě napadeného rozsudku, nutně to vede k tomu, že výsledné rozhodnutí objektivně nevyhovuje a nemůže vyhovovat základním zásadám uplatňování veřejné moci a je v rozporu se základním smyslem existence práva. [10] Podstatné pro hodnocení věci bylo, že se jednalo o stavbu nepovolenou (předmětná stavba byla povolena jako dočasná stavba na dva roky), s jejímž dalším trváním již vlastník pozemku pod stavbou nesouhlasí. Délka trvání stavby byla zásadní a určující pro její povolení. Od této skutečnosti nelze při posouzení o dalším setrvání stavby na předmětném pozemku odhlédnout a je nutné se stavem odlišného vlastnictví stavby a pozemku v řízení o předmětné stavbě vypořádat. Soud však formalisticky vyšel z úvahy, že takový požadavek není uveden ve stavebním zákoně, ani v jeho prováděcí vyhlášce č. 526/2006 Sb. Evidentně jej zmátlo, že u žádosti o stavební povolení je uveden požadavek na doložení vlastnických práv, kdežto u změn v užívání staveb nikoliv, a nesprávně dovodil, že takový požadavek nemůže stavební úřad vznášet. Podle stěžovatele se ovšem soud dovolává slov stavebního zákona, která jdou proti jeho smyslu. [11] Stěžovatel upozornil, že vlastnictví patří mezi základní práva a svobody, jedná se o absolutní právo, jež je každý povinen respektovat, což platí zejména pro orgány veřejné moci. Z tohoto pohledu by ve stavebním zákoně nemuselo být u žádosti o stavební povolení (§ 110 stavebního zákona) ani např. u žádosti o územní rozhodnutí [§ 86 odst. 2 písm. a) stavebního zákona] vůbec vyžadováno dokladován