6 As 253/2014 — Nejvyšší správní soud

6 As 253/2014- 40 - text 6 As 253/2014 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce: Povodí Labe, státní podnik, IČ 70890005, se sídlem Víta Nejedlého 951/8, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného č. j. MK 50829/2013 OPP ze dne 22. prosince 2013, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 24. září 2014, č. j. 59 A 13/2014  27, t a k t o : I. Kasační stížnost žalobce s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení případu [1] Žalobcem je státní podnik, který má ve správě mimo jiné vodní tok Oleška. Po povodních, k nimž došlo v létě 2010, se žalobce rozhodl provést na březích této říčky, konkrétně na pozemku parc. č. 1222/1 v k. ú. Heřmanice u Frýdlantu, terénní úpravy. Dne 18. března 2011 proto adresoval Městskému úřadu Frýdlant, odboru stavebního úřadu a životního prostředí, ohlášení prací „Obnova vodního toku zničeného živelní pohromou“. Oznámením o zahájení prací ze dne 5. října 2012 informoval žalobce o chystané stavební činnosti též Krajský úřad Libereckého kraje, odbor kultury, památkové péče a cestovního ruchu. Dne 18. března 2013 obdržel tentýž odbor Krajského úřadu Libereckého kraje (dále též „krajský úřad“) podnět k zahájení správního řízení od Severočeského muzea v Liberci. Zaměstnanci muzea zaznamenali terénní úpravy břehu říčky Olešky v blízkosti obce Heřmanice, které nebyly předem ohlášeny Archeologickému ústavu Akademie věd ČR (dále jen „Archeologický ústav“). Z doplnění podnětu ze dne 11. dubna 2013 vyplývá, že daný pozemek spadá do území, které je ve Státním archeologickém seznamu vedeno jako archeologické území II. kategorie (obec Heřmanice je poprvé v historických pramenech zmíněna již roku 1381 a dle historických map lze doložit soustavné osídlení podél říčky Olešky). [2] Na základě uvedených skutečností vydal krajský úřad dne 20. září 2013 rozhodnutí č. j. KULK 62991/2013, kterým uložil žalobci pokutu ve výši 20 000 Kč za správní delikt podle § 35 odst. 2 písm. f), ve spojení s § 22 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, jehož se měl žalobce dopustit tím, že neoznámil Archeologickému ústavu, že bude provádět stavební činnost na území s archeologickými nálezy. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil odvoláním, které však žalovaný zamítl svým rozhodnutím označeným v návětí tohoto rozsudku. Úspěšný nebyl žalobce ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále též „krajský soud“), který jeho žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl v návětí označeným rozsudkem. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. [4] První kasační námitka spočívá v tom, že stěžovatel neměl při odstraňování povodňových škod povinnost oznamovat provedení této činnosti Archeologickému ústavu podle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči. To vyplývá z ustanovení § 83 písm. m) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, který je podle názoru stěžovatele ve vztahu speciality k § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči. V citovaném ustanovení vodního zákona se uvádí (zvýraznění doplněno): „Správci vodních toků v rámci plnění úkolů při ochraně před povodněmi ... m) odstraňují povodňové škody na korytech vodních toků, zejména zabezpečují kritická místa pro případ další povodně, obnovují průtočný profil koryta vodního toku; na tyto činnosti se nevztahují zvláštní právní předpisy; zahájení těchto činností oznámí správce vodního toku 10 pracovních dní předem příslušnému orgánu ochrany přírody.“ V poznámce pod čarou jsou sice uvedeny pouze předpisy z oblasti ochrany přírody a krajiny, avšak stěžovatel připomíná nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1999 (N 173/16 SbNU 259), podle něhož poznámky pod čarou nemají normativní význam a nejsou ani závaznými pravidly pro interpretaci zákonného textu. Text poznámky pod čarou proto nemůže podle stěžovatele odůvodnit ani rozšiřující výklad zákona ve prospěch státu a restriktivní výklad v neprospěch stěžovatele, jaký přijal ve svém rozsudku krajský soud. V daném případě zákonodárce odkázal na zvláštní právní předpisy obecně, nikoliv jen na ty, které jsou uvedeny v poznámce pod čarou. Krajský soud také podle stěžovatele ve své argumentaci naložil účelově s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. prosince 2013, č. j. 9 Afs 98/2013  31, který sice uvádí, že „z citovaných závěrů Ústavního soudu v žádném případě nevyplývá pokyn poznámky pod čarou zcela ignorovat a rezignovat na jejich obsah“, avšak zároveň doplňuje, „je však nutno rozlišovat mezi explicitním zněním zákonného ustanovení a obsahem poznámky pod čarou.“ [5] Ve druhé kasační námitce poukazuje stěžovatel na nezákonný postup krajského úřadu, který nepostoupil jeho oznámení o zahájení prací ze dne 5. října 2012 Archeologickému ústavu jako příslušnému správnímu orgánu, a to v rozporu s § 12 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatel polemizuje se závěry krajského soudu, podle něhož krajský úřad takovou povinnost neměl, neboť Archeologický ústav není správním orgánem. Stěžovatel poukazuje na pravomoc Archeologického ústavu rozhodnout, že provede archeologický výzkum, založenou ustanovením § 22 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Krajský úřad sice podle tohoto ustanovení stanoví podmínky výzkumu, pokud nedojde k dohodě mezi Archeologickým ústavem a vlastníkem či správcem nemovitosti, samotné rozhodnutí, že archeologický výzkum bude proveden, však podle stěžovatele činí Archeologický ústav. Z toho pak stěžovatel dovozuje, že Archeologický ústav je „jiným orgánem“ nebo právnickou osobou vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, a tedy „správním orgánem“ ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel poukázal též na poučovací povinnost správního orgánu založenou ustanovením § 4 správního řádu a v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. září 2008, č. j. 1 As 30/2008  49, publ. pod č. 1746/2009 Sb. NSS. Ten zdůrazňuje povinnost správního orgánu posuzovat podání podle jeho obsahu a akceptovat užívání běžného neodborného jazyka ze strany uživatelů veřejné správy. Ustanovení § 4 odst. 1 a § 8 správního řádu odráží podle citovaného rozsudku principy dobré správy, které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy navzájem, jednak ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími uživateli. [6] Ve třetí kasační námitce stěžovatel vytkl krajskému soudu a správním orgánům, že nezjistily úplně skutkový stav, protože nevedly dokazování ohledně toho, zda Liberecký kraj vydal nařízením plán území s archeologickými nálezy a zda pozemek parc. č. 1222/1 v k. ú. Heřmanice u Frýdlantu, a to na úseku, který je vymezen nemovitostmi č. p. 186 až č. p. 61, je zahrnutý do území s archeologickými nálezy. Podstatou čtvrté a poslední kasační námitky je tvrzení, že odstraňování povodňových škod je předmětem činnosti stěžovatele jakožto státního podniku, nikoliv předmětem podnikání. Přitom to, že k deliktu došlo při výkonu podnikání, je podmínkou pro uložení sankce podle § 35 odst. 2 zákona o státní památkové péči. [7] Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout, neboť napadený rozsudek považuje za správný a stěžovatel podle něj jen opakuje své dřívější – již dostatečně vypořádané – námitky. K první kasační námitce žalovaný doplnil jen tolik, že Archeologický ústav je veřejnou výzkumnou institucí, jež je definována v zákoně č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů, jako právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkum. Dohoda o podmínkách archeologických výzkumů na nemovitosti uzavřená mezi Archeologickým ústavem a vlastníkem (správcem, uživatelem) má pak charakter inominátní smlouvy, odpovídající ustanovení § 1746 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. V souvislosti s druhou kasační námitkou žalovaný poukázal na to, že stěžovatel je státním podnikem, u kterého lze důvodně předpokládat, že disponuje svým vlastním právním aparátem. Žalovaný se vyjádřil též ke třetí a čtvrté kasační námitce, jeho vyjádření však Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné rekapitulovat z důvodů, které budou vysvětleny níže v posouzení kasační stížnosti. [8] Stěžovatel reagoval na vyjádření žalovaného replikou, v níž poukázal na to, že činnost veřejných výzkumných institucí není žádným zákonným ustan