6 As 245/2015 — Nejvyšší správní soud

6 As 245/2015- 33 - text 6 As 245/2015 - 37 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Statutární město Karlovy Vary, se sídlem Moskevská 21, Karlovy Vary, zastoupen Mgr. Luďkem Vránou, advokátem, se sídlem Jánský vršek 13, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, týkající se žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 12. 4. 2013, č. j. ÚOHS-R166/2012/VZ-6499/2013/310/PSe, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2015, č. j. 30 Af 47/2013 – 102, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce, advokáta Mgr. Luďka Vrány. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobce uzavřel dne 20. 12. 2006 s vybraným uchazečem smlouvu o dílo na realizaci veřejné zakázky „Výstavní, sportovně kulturní a kongresové centrum“ (dále jen „hlavní smlouva“). Dne 26. 9. 2007 žalovaný vydal rozhodnutí č. j. S169/2007-16992/2007/540-AS, kterým konstatoval, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 102 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, jelikož uvedenou smlouvu uzavřel s vybraným uchazečem, aniž by dodržel postup stanovený v § 25 odst. 1 citovaného zákona, když neprovedl transparentním způsobem omezení počtu zájemců pro účast v užším řízení. Za tento delikt byla žalobci uložena pokuta ve výši 500.000 Kč, rozhodnutí je pravomocné (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 - 159). [2] V průběhu realizace výše uvedené smlouvy uzavřel žalobce s vybraným uchazečem několik dodatků k této smlouvě. Mimo jiné uzavřel dne 21. 9. 2007 dodatek č. 2 označený jako „Výstavní, sportovně kulturní a kongresové centrum Karlovy Vary – úprava pro kino“ (dále jen „dodatek č. 2“) a dne 2. 2. 2009 dodatek č. 32 označený jako „Výstavní, sportovně kulturní a kongresové centrum Karlovy Vary – změna stavby dle požadavků společnosti KV Arena, s. r. o.“ (dále jen „dodatek č. 32“). Rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 5. 2012, č. j. ÚOHS-S57/2011/VZ-11329/2011/540/PVé, byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), jelikož veřejné zakázky, které byly předmětem dodatku č. 2 a dodatku č. 32, zadal na základě jednacího řízení bez uveřejnění, aniž byly splněny podmínky pro jeho použití, a tím nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Za tyto správní delikty byla žalobci uložena pokuta ve výši 500.000 Kč. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že při stanovení výše sankce za spáchání sbíhajících se deliktů vzal žalovaný v úvahu absorpční zásadu, tj. uložení úhrnného trestu za nejzávažnější z obou sankcionovaných deliktů. Předseda žalovaného rozhodnutím č. j. ÚOHS-R166/2012/VZ-6499/2013/310/PSe ze dne 12. 4. 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl rozklad žalobce a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [3] Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), který o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 8. 10. 2015, č. j. 30 Af 47/2013 – 102 (dále jen „napadený rozsudek“), tak, že napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem zrušujícího výroku byla nezákonnost spočívající v nesprávném postupu žalovaného při ukládání sankce. Krajský soud citoval ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), podle nějž se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Přestože se právní úprava zákona o přestupcích vztahuje přímo jen na přestupky a nikoli na jiné správní delikty, je nepochybné, že zásada absorpce se uplatní v oblasti správního práva trestního jako celku. Odkázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62, kde Nejvyšší správní soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů. Souběhem trestných činů se dle doktríny rozumí případ, kdy pachatel spáchal dva nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich odsouzen, tj. než byl za takový čin vyhlášen odsuzující rozsudek soudem prvního stupně. [4] Žalobce se deliktu spočívajícím v porušení povinností při uzavření dodatku č. 2 dopustil dne 21. 9. 2007, tedy předtím než byl dne 26. 9. 2007 uznán vinným z deliktu spočívajícím v porušení povinností při uzavření hlavní smlouvy. Tyto dva delikty tedy byly v souběhu. Žalovaný při ukládání sankce posuzoval souběh deliktů týkajících se dodatku č. 2 a dodatku č. 32. Tyto delikty však v souběhu nebyly, neboť k uzavření dodatku č. 32, a tedy k naplnění skutkové podstaty příslušného deliktu, došlo až dne 2. 2. 2009. Žalovaný by tak měl v dalším řízení při úvahách o výši sankce rozlišit sankci ukládanou za správní delikt spočívající v uzavření dodatku č. 2 (a aplikovat zásadu absorpce s přihlédnutím k souběhu tohoto deliktu s deliktem týkajícím se smlouvy hlavní, za nějž byl již žalobce potrestán) a sankci za správní delikt spočívající v uzavření dodatku č. 32. II. Kasační stížnost [5] Žalovaný / stěžovatel / napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Předně namítá nesprávné posouzení právní otázky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s“). Upozorňuje na skutečnost, že soudy v trestním řízení mají na základě vlastního procesního právního předpisu k dispozici možnost vyhlášený rozsudek (v části týkající se výše trestu) zrušit a nahradit jej jiným, reflektujícím trestnou činnost, o níž se dozvěděly, resp., o níž rozhodly, po vyhlášení původního rozsudku. Vyhlášení rozsudku tudíž nezpůsobuje překážku věci rozhodnuté, jako je tomu v případě pravomocného rozhodnutí stěžovatele o správním deliktu. Na rozdíl od soudů v trestním řízení stěžovatel svým pozdějším rozhodnutím o deliktu ve vztahu k dodatku č. 2 nemůže nikterak revidovat své dřívější pravomocné rozhodnutí, jehož předmětem byl delikt vztahující se k hlavní smlouvě. Takto nelze učinit ani tím, že k původní výměře pokuty za spáchání správního deliktu v zadávacím řízení před uzavřením hlavní smlouvy „přidá“ pozdějším rozhodnutím ve věci správního deliktu při uzavření dodatku č. 2 pokutu další, ačkoli třeba toliko ve výměře odpovídající např. přitěžující okolnosti ve formě souběhu. Stěžovatel pro podobný postup postrádá jakékoli zákonné zmocnění. [6] Stěžovatel má dále za to, že principy ovládající souběh trestných činů se (jako principy odvozené od doktríny lidských práv) vztahují primárně k fyzickým osobám a jejich aplikace na právnické osoby se jeví jako nepřiléhavá. Tím spíše v případě zadavatelů, jimiž jsou typicky organizační složky státu a veřejnoprávní korporace. Trestání v oblasti správních deliktů je pojmově odlišné od trestání v oblasti přestupků či trestního práva z důvodu odlišnosti trestaného subjektu. Tato skutečnost se projevuje mimo jiné i při úvahách o likvidačním efektu ukládané sankce. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl ÚS 3/02, vyplývá, že pokuta je likvidační mimo jiné tehdy, pokud by jejím uložením byla zničena majetková podstata pro další podnikatelskou činnost sankcionovaného subjektu. Organizační složky státu a veřejnoprávní korporace však svou existenci neodvozují od vlastní podnikatelské činnosti, nýbrž od potřeby výkonu veřejné moci. V důsledku toho je jejich podnikatelská činnost buďto vyloučena, nebo je zcela okrajová, a žádná „majetková základna pro další podnikatelskou činnost“ se u nich tudíž nevyskytuje (nebo jen okrajově). „Majetková základna“ organizačních složek státu a veřejnoprávních korporací je tvořena na základě zákonů, resp. odvozována od (pojmově „nezničitelných“) příjmů veřejných rozpočtů. [7] Napadený rozsudek je dle stěžovatele také nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud zavázal stěžovatele následujícím právním názorem: Při ukládání sankce však měl rozlišit sankci ukládanou za správní delikt spočívající v uzavření dodatku č. 2, u které měla být aplikována zásada absorpce a sankci za správní delikt spočívající v uzavření dodatku č. 32. Žádné další vodítko, např. ve formě alespoň rámcového odkazu na jakékoli zákonné zmocnění k takovému postupu však nepřipojil. Krajský soud neodkázal na konkrétní právní předpis, který by měl stěžovatel (svázaný zásadou legality při výkonu veřejné moci) aplikovat, byť třeba za užití analogie. Není zřejmé, zda takovým „právním předpisem“ má být právní předpis trestního práva hmotného, resp. procesního, zákon o přestupcích, nebo snad krajským soudem