1 As 120/2017 — Nejvyšší správní soud

1 As 120/2017- 37 - text pokračování 1 As 120/2017 - 42 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: obec Moravany, se sídlem Vnitřní 49, Moravany, zastoupen JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 42, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 21. 7. 2015, č. j. ÚOHS-R190/2015/IN-18789/310/TFr, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2017, č. j. 31 Af 44/2015 - 45, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce JUDr. Radka Ondruše, advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a kasační stížnost [1] Žalobce podal dne 1. 6. 2015 u žalovaného žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2015, č. j. ÚOHSV0125/2015/IN-14990/2015/440/PŠk, tuto žádost částečně odmítl, a to - a) pro neexistenci informace (body 1, 3 a 4 žádosti), - b) z důvodu podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, a to v části týkající se poskytnutí interní směrnice žalovaného, která upravuje zjišťování, projednání a rozhodování o škodách na majetku České republiky (bod 2 žádosti) a úplného seznamu všech členů škodní komise žalovaného v době od 6. 3. 2013 dosud (bod 7 žádosti), neboť poskytnutí informace se vztahuje výlučně k vnitřním a personálním předpisům žalovaného, a - c) z důvodu podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, v části týkající se informace o době členství členů ve škodní komisi (bod 7 žádosti), neboť se jedná o dotaz na vytvoření nové informace. [2] Proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podal žalobce rozklad, o kterém rozhodl předseda žalovaného v záhlaví specifikovaným rozhodnutím, jímž potvrdil prvostupňové rozhodnutí. Žalobce toto rozhodnutí napadl žalobou u Krajského soudu v Brně. [3] Krajský soud v záhlaví popsaným rozsudkem rozhodnutí předsedy žalovaného (výrok I.) a rozhodnutí žalovaného (výrok II.) zrušil. Výrokem III. nařídil žalovanému poskytnout žalobci informaci - interní směrnici žalovaného upravující zjišťování, projednání a rozhodování o škodách na majetku České republiky - Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Výrokem IV. nařídil žalovanému poskytnout žalobci informaci - úplný seznam všech členů škodní komise žalovaného v době od 6. 3. 2013 doposud s uvedením doby jejich členství v komisi, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Výrokem V. rozhodl o povinnosti žalovaného zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11.228 Kč. [4] K otázce poskytnutí interní směrnice „Statut a jednací řád škodní komise“ krajský soud uvedl, že z jemu dostupných informací je patrné, že se jedná o obecný vnitřní normativní akt, působící proti neurčitému počtu adresátů (všichni zaměstnanci žalovaného), upravující vnitřní fungování a mechanismy žalovaného a samotné škodní komise při rozhodování o náhradách za majetkovou újmu způsobenou státu. Jde tedy o vnitřní předpis (formální znak). Rozhodně se však podle názoru krajského soudu nejedná o předpis, který působí výlučně dovnitř subjektu (obsahový znak). Smyslem škodní komise je zjevně projednání škod způsobených zaměstnanci žalovaného České republice, tedy hrazení škod, které vznikly ve vztahu k veřejným rozpočtům. Jakákoliv škoda, kterou zaměstnanec žalovaného způsobí svému zaměstnavateli, je škodou na veřejném majetku a má dopad do hospodaření žalovaného. Žalovaný nedisponuje jinými než veřejnými prostředky, jeho rozpočet je naplňován prostřednictvím příjmů států, které jsou v naprosto převažující míře tvořené prostřednictvím daní a jiných obdobných plnění. [5] Dle krajského soudu bylo v souzené věci zjevné, že žádost o poskytnutí informací měla souvislost se soudním sporem, ve kterém byl žalovaný pro nečinnost (nikoliv pro odlišný právní názor) zavázán k náhradě nákladů řízení. Povinnost hradit náklady soudního řízení je dle krajského soudu škoda, která státu v důsledku činnosti žalovaného vznikla. [6] Jestliže je úkolem škodní komise, jak uvedl žalovaný, „projednat případy škod, …, a posoudit míru odpovědnosti zaměstnance za škodu, prokázat zavinění daného zaměstnance či posoudit míru jeho vyvinění, dále je účelem navrhnout konečnou požadovanou výši náhrady škod“, pak je jejím účelem spolurozhodování o veřejných financích. Ze všeho shora uvedeného dle krajského soudu jasně vyplývá, že činnost škodní komise povinného subjektu má dopad do nakládání s veřejnými financemi, neboť pouze v důsledku její činnosti lze předpokládat zajištění náhrady škody způsobené státu, resp. veřejným rozpočtům jednáním zaměstnanců žalovaného. [7] Kontrola nakládání s veřejnými financemi je jedním ze základních práv občanů a podle přesvědčení krajského soudu i územních samosprávných celků jako adresátů výkonu státní moci. Stát nemůže nakládat s veřejnými prostředky kabinetním způsobem a za zavřenými dveřmi. Za této situace nelze konstatovat, že v případě škodní komise a vnitřního předpisu upravujícího její činnost jde o čistě interní záležitosti žalovaného. Pouze obiter dictum krajský soud uvedl, že např. prostřednictvím vyhledávače Google lze zjistit, že řada veřejných institucí, případně jednotek územní samosprávy má statuty škodních komisí zcela veřejně dostupné na svých webových stránkách. [8] Ve vztahu k poskytnutí seznamu členů škodní komise krajský soud poukázal na své závěry k první žalobní námitce. Jestliže činnost škodní komise směřuje dovnitř i vně žalovaného, pak to samé, co platí pro statut škodní komise, musí platit i pro jmenování členů škodní komise. Příkazy předsedy žalovaného, kterými dochází k ustanovení škodní komise, mohou obsahovat i skutečnosti čistě vnitřní, to ale nezbavuje správní orgán povinnosti poskytnout alespoň část informací, které lze považovat za informace působící i vně žalovaného (§ 12 zákona o svobodném přístupu k informacím). Krajský soud se neztotožnil s tím, že by zveřejnění jmen členů škodní komise mělo jakkoliv poškodit jejich soukromý nebo osobní život, případně že by to mohlo vést k nenapravitelnému poškození práv osob, které škody projednávají, a už vůbec ne těch, kterými byla škoda způsobena. Za nereálné považuje i tvrzené ohrožení bezporuchovosti výkonu státní správy. [9] Podle názoru krajského soudu se v případě členů škodní komise jedná o osoby, které se spolupodílejí na rozhodování o veřejných financích ve smyslu náhrad za škody způsobené státu. Nesou tedy nutně elementární odpovědnost za svou činnost a v takovém případě i nutnost podrobit se veřejné kontrole své činnosti alespoň v tom smyslu, že „vystoupí z šedé zóny mlčení“, ve které se díky neposkytnutí informací povinným subjektem komise pohybuje. Je naprosto adekvátní očekávat zájem veřejnosti o informaci, kdo se spolupodílí na rozhodování předsedy žalovaného v těchto otázkách. [10] I případné odmítnutí poskytnutí informace z důvodů § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací, považoval krajský soud za nedůvodné. Z obsahu správního spisu vyplývá, že takový seznam u povinného subjektu již existuje. I kdyby nebyl zcela kompletní, jde podle soudu pouze o mechanické vyhledání příkazů předsedy „Ustanovení škodní komise“ a přepsání jednotlivých jmen. Soud takovou činnost nepovažuje za jakkoliv nadměrně zatěžující povinný subjekt, nadto v situaci, kdy nic nebránilo žalovanému poskytnutí informace zpoplatnit. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce [11] Žalovaný (stěžovatel) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel se domnívá, že statut a jednací řád škodní komise je předpisem působícím pouze dovnitř správního orgánu a žádným způsobem nepůsobí na osoby mimo stěžovatele. Tento předpis lze jednoznačně podřadit pod neurčitý právní pojem „vnitřní pokyn“ ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel sám vydává pokyny pro jednání poradního orgánu, který je složen ze zaměstnanců stěžovatele. Škodní komise o samotné náhradě škody nerozhoduje, neboť tato pravomoc je svěřena pouze předsedovi stěžovatele, ač tento je vázán návrhem škodní komise. [12] Dle stěžovatele je nesprávný názor krajského soudu, podle nějž je správní orgán povinen, bez ohledu na vlastní uvážení, požadovat regresní úhradu škody způsobené úředními osobami [§ 16