1 As 207/2017 — Nejvyšší správní soud

1 As 207/2017- 61 - text pokračování 1 As 207/2017 - 69 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: IN TIME SPEDICE, spol. s r. o., se sídlem Pobřežní 18/16, Praha 8, zastoupené Mgr. Davidem Vosolem, MBA, advokátem se sídlem Ovocný trh 1096/8, Praha 1, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Rady žalovaného ze dne 29. 5. 2015, č. j. ČTÚ-71 628/2014-603/II. vyř., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2017, č. j. 6 A 149/2015 – 48, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaný j e p o v i n e n nahradit žalobkyni náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 4.114 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Davida Vosola, MBA. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 9. 2014, č. j. ČTÚ-14 217/2014-610/XII. vyř., uložil žalobkyni pokutu v úhrnné výši 3.000.000 Kč za spáchání správních deliktů podle § 37a odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách). Žalobkyně se měla dopustit správních deliktů tím, že podnikala v oblasti poštovních služeb bez oprávnění a poskytovala poštovní službu bez oprávnění, neboť v období od 1. 5. 2013 do 31. 7. 2014 nabízela a poskytovala poštovní služby s obchodními názvy „Small Colli 24-CZ“, „Medium Colli 24-CZ“, „Large Colli 24-CZ“, „Large Colli 48-SK“, „Parcel hmotnost do 30 kg“, „InPost – S“, „InPost – M“ a „InPost – L“, aniž předem písemně oznámila žalovanému podnikání v oblasti poštovních služeb. [2] K rozkladu žalobkyně předseda Rady žalovaného změnil rozhodnutí prvního stupně rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015 tak, že z výroku I. vypustil část, podle níž se žalobkyně dopustila i správního deliktu podle § 37a odst. 1 písm. c) zákona o poštovních službách, a z výroku II. o uložení pokuty vypustil slovo „úhrnné“. Tyto změny odůvodnil tím, že „podnikání v oblasti poštovních služeb bez oprávnění“ [tedy správní delikt podle § 37a odst. 1 písm. b)] v sobě zahrnuje i „poskytování poštovních služeb bez oprávnění“ [správní delikt podle písmene c) téhož ustanovení]. [3] Žalobkyně napadla rozhodnutí předsedy Rady žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který v záhlaví označeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. [4] Podle městského soudu zůstaly podstatné okolnosti prozatím neposouzeny, protože žalovaný, resp. předseda Rady nevyložili pojem „poštovní služba“ v celé jeho šíři. Vyšli z předpokladu, že žalobkyně poskytovala poštovní služby. Tento předpoklad ovšem vzali jako danou skutečnost, aniž by takový závěr vysvětlili. Předseda Rady se přitom dostatečně nevypořádal se všemi rozkladovými námitkami, jimiž žalobkyně poskytování poštovních služeb zpochybňovala. [5] Již v rozsudku ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013 – 96, městský soud dospěl k závěru, že výčet náležitostí v § 1 odst. 2 větě druhé zákona o poštovních službách je pouze demonstrativní a na jeho základě nelze jednoznačně definovat obsah poštovní služby. Popis služby podle těchto kritérií lze vztáhnout na řadu smluvních typů (smlouvu zasílatelskou, smlouvu o přepravě věci, smlouvu o provozu dopravního prostředku). Výklad žalovaného by tak pod pojem poštovní služba podřadil v podstatě každou přepravu nákladu, pokud by ji prováděl třetí subjekt. Žalovaný pominul souvislosti pramenící z možnosti uzavřít uvedené smlouvy podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Pokud vůle smluvních stran směřovala k uzavření zasílatelské smlouvy, mající své historické zakotvení v obchodním styku, nelze je bez dalšího nutit, aby svá práva a povinnosti podřídily poštovní smlouvě podle zákona o poštovních službách. I poštovní přeprava se zakládá uzavřením smlouvy, vůle smluvních stran k uzavření určité smlouvy proto nemůže být přehlédnuta. [6] Výklad žalovaného nerespektuje ani veřejnoprávní regulaci podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). Novelou provedenou zákonem č. 221/2012 Sb. sice zákonodárce vyňal oblast poštovních služeb z působnosti živnostenského zákona a podřídil ji režimu zákona o poštovních službách, zároveň ale ponechal zasílatelství jako volnou živnost, která je nadále podřízena živnostenskému zákonu. Žalovaný nemá pravomoc tuto živnost regulovat. Výklad právních norem musí respektovat právní řád jako celek. Pokud stále existuje živnost zasílatelství, nelze bez dalšího vycházet z toho, že část této činnosti (a v rozhodnutí žalovaného prozatím nebylo upřesněno, která část) vlastně zasílatelstvím není a jedná se o poštovní službu, přičemž zároveň jednoznačná definice poštovní služby neexistuje. Definice této služby, kterou zákon sám nenabízí, je možná pouze při respektu k dalším aspektům této služby, např. povinnosti uzavřít poštovní smlouvu podle § 4 odst. 2 zákona o poštovních službách. [7] S ohledem na všechny tyto okolnosti měl žalovaný vymezit poštovní služby (a tím i deliktní jednání) precizněji. II. Obsah kasační stížnosti [8] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [9] Městský soud nesprávně dovodil, že znakem poštovní služby je „vůle poskytovatele poskytnout služby na poštovním trhu“. Vyšel přitom z rozsudku téhož soudu č. j. 11 A 197/2013 – 96, podle kterého: „Zákon jednoznačně ukládá povinnost uzavřít smlouvu s každým, kdo o ni požádá, zveřejněním poštovních podmínek je totiž ze zákona nabízena služba každému. Poštovními podmínkami nelze tuto povinnost, jak nabádá žalobce žalovaný, obejít. […] Právo přístupu k poštovním službám svědčí každému, jedná se o jejich základní podstatu, bez naplnění této podstaty se o poštovní služby jednat nemůže.“ Tento závěr svědčí podle stěžovatele o nepochopení rozdílu mezi tzv. základními poštovními službami a ostatními (nezákladními) poštovními službami. Kontraktační povinnost (tj. povinnost uzavřít smlouvu s každým) se vztahuje pouze na základní poštovní služby (v terminologii unijního práva „všeobecné služby“ nebo „univerzální služby“). [10] Na ostatní služby se povinnost všeobecné dostupnosti nevztahuje. Takové služby mohou být poskytovány čistě na komerčním základě. Záleží přitom pouze na provozovateli, na jaké zákazníky se zaměří (např. na právnické osoby a podnikající fyzické osoby, na obyvatele větších měst apod.). Tento závěr vyplývá z § 4 odst. 2 zákona o poštovních službách, podle kterého je provozovatel povinen uzavřít poštovní smlouvu pouze s tím, kdo požaduje její uzavření v mezích poštovních podmínek a způsobem v nich stanovených. Zákon o poštovních službách nezakazuje, aby si každý provozovatel v poštovních podmínkách stanovil, za jakých podmínek, a tedy i s kým poštovní smlouvu uzavře. Provozovatelé služeb nespadajících do oblasti všeobecných služeb jsou povinni dodržovat jen základní požadavky stanovené v čl. 2 odst. 19 poštovní směrnice (směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby ve znění směrnice 2002/39/ES, nařízení (ES) č. 1882/2003 a směrnice 2008/6/ES) – např. listovní tajemství. Výše uvedené rozlišování na základní (všeobecné) a ostatní služby vyplývá i z rozsudku Soudního dvora ze dne 16. 11. 2016, DHL Express (Austria), C-2/15, který v odstavci 29 uvedl, že „činnosti příslušející národním regulačním orgánům se týkají celého poštovního odvětví, a nikoli jen poskytování služeb spadajících do oblasti všeobecných služeb.“ Soudní dvůr ani generální advokát nestanovili podmínku všeobecné dostupnosti i pro „nezákladní“ služby. [11] Stěžovatel proto setrvává na správnosti svého výkladu uvedeného v napadených rozhodnutích, podle kterého je třeba pojem „poštovní služba“ vykládat v souladu s § 1 odst. 2 zákona o poštovních službách (a v souladu s čl. 2 odst. 1 poštovní směrnice) jako službu, která zpravidla zahrnuje poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky prostřednictvím poštovní sítě a je prováděna za účelem dodání poštovní zásilky příjemci. Zákon o poštovních službách je třeba vykládat na základě nepřímého účinku unijního práva v souladu s poštovní směrnicí. Ta nikde nestanoví, že by definičním znakem poštovní služby byla vůle provozovatele nabízet poštovní služby každému. Stěžovatel proto nesouhlasí s názorem městského soudu, že by při hodnocení, zda se v případě poskytování služby jedná o službu poštovní, či nikoliv, m