3 As 65/2017 — Nejvyšší správní soud

3 As 65/2017- 51 - text  3 As 65/2017 - 53 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně: Obec Jenišov, se sídlem Jenišov, Jenišov 88, zastoupená Mgr. Martinem Škrabalem, advokátem se sídlem Praha 1, Jánský vršek 13, proti žalovanému: Obvodní báňský úřad pro území kraje Karlovarského, se sídlem Sokolov, Boženy Němcové 1932, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Sedlecký kaolin a.s., se sídlem Božičany, č. p. 167, zastoupené Mgr. Ing. Janou Krupičkovou, advokátkou se sídlem Plzeň, Divadelní 3/a, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 1. 2017, č. j. 30 A 117/2016 – 112, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádnému z účastníků s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : [1] Žalobkyně dne 15. 7. 2016 podala zásahovou žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, ve které uvedla, že je vlastnicí, pozemku parc. č. X v k. ú. X. Pozemek je přímo dotčen stavbou účelové komunikace (dále jen „komunikace“) na pozemcích parc. č. X v k. ú. X, která má spojovat pozemky ve vlastnictví, respektive užívání osoby zúčastněné na řízení, jež se nacházejí v dobývacím prostoru Jenišov, s komunikací III. třídy č. III/2226. O realizaci stavby se žalobkyně poprvé dozvěděla dne 6. 6. 2016. Vychází přitom z přesvědčení, že o umístění komunikace nebylo vedeno žádné řízení a nebylo vedeno ani řízení o povolení stavby ve smyslu § 79 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), respektive podle § 23 odst. 4 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon“). Proto se na žalovaného obrátila s podnětem ze dne 8. 6. 2016, v němž jej informovala o tom, že v dobývacím prostoru Jenišov dochází ke stavebním pracím, bez existence příslušného rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Žalovaný na podnět reagoval sdělením ze dne 4. 7. 2016, zn. SBS/19067/2016/OBÚ-8 (dále jen „Sdělení“), v němž uvedl, že rozhodnutí o umístění stavby v dané situaci není třeba, neboť zmíněná komunikace je zapracována v dokumentaci „POPD JENIŠOV 2010“ z června 2010. Dokumentace pak byla projednána ve správním řízení ve věci povolení hornické činnosti osobě zúčastněné na řízení v dobývacím prostoru Jenišov, v němž žalobkyně měla postavení účastníka řízení. Pravomocným rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 11. 2010, č. j. SBS 37328/2010/1 (dále jen „rozhodnutí o povolení hornické činnosti“), byla hornická činnost v rozsahu dokumentace povolena. [2] Žalobkyně na základě přesvědčení, že Sdělení není rozhodnutím ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), podala žalobu podle § 82 a násl. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen „zásahová žaloba“). V žalobě brojila proti „postupu žalovaného“, neboť z odůvodnění Sdělení podle ní vyplynulo, že žalovaný nehodlá ve věci komunikace vést žádné řízení o umístění a povolení stavby, ani osobu zúčastněnou na řízení jakkoliv sankcionovat. Žalobkyně v žalobě rozvedla, z čeho dovozuje svou aktivní legitimaci, kdy poukázala na dotčení svých vlastnických práv k pozemku parc. č. X v k. ú. X, stejně jako nemožnost vyjádřit se a vznést námitky v rámci (nekonaného) řízení o umístění stavby. Nezákonnost zásahu pak spatřovala v tom, že žalovaný zcela v rozporu s horním zákonem a zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, dovozuje z existence pravomocného rozhodnutí o povolení hornické činnosti i existenci rozhodnutí o umístění a povolení staveb sloužících k otvírce, přípravě a dobývání výhradních ložisek, zejména pak realizované komunikace. [3] Krajský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2017, č. j. 30 A 117/2016 – 112, žalobu zamítl. Při posuzování věci vyšel z obsahu Sdělení žalovaného, přičemž se „prioritně při posuzování důvodnosti žaloby […] zabýval otázkou, zda předmětné sdělení […] je úkonem, který má povahu nezákonného zásahu“. K povaze Sdělení uvedl, že jde o listinu, která neukládá žalobkyni žádnou povinnost něco konat, něčeho se zdržet, nebo trpět nějaké jednání nebo výkon práva třetí osobou, a proto nezasáhlo do jejích právních poměrů a mělo ryze informativní charakter. Nemohlo proto dojít k jakémukoliv přímému zkrácení žalobkyně na jejích právech. S odkazem na rozsudky zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, a ze dne 5. 10. 2011, č. j. 3 Aps 4/2011 – 60, krajský soud konstatoval, že zásah, který může být kvalifikován jako nezákonný, a proti kterému může být poskytnuta ochrana ve správním soudnictví, může být pouze důsledkem určitého konkrétního faktického konání správního orgánu, a proto z podstaty věci je v daném případě vyloučen. Odmítl i žalobkyní naznačenou analogii se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které vyslovil v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, týkající se souhlasů vydávaných podle stavebního zákona. Podotkl, že v kontextu povahy Sdělení je zřejmé, že na rozdíl od souhlasů nemění stávající právní stav. [4] Krajský soud uzavřel, že Sdělení není úkonem, proti kterému by bylo možno poskytnout ochranu ve správním soudnictví formou zásahové žaloby, čímž není naplněna hned první z podmínek plynoucích z ustanovení § 82 s. ř. s., které pro úspěšnost žaloby musí být naplněny kumulativně. [5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V ní úvodem zrekapitulovala dosavadní průběh řízení, přičemž zdůraznila, že pasivitu žalovaného považuje za nezákonný zásah. Ve vztahu k žalobnímu návrhu zamítnuté žaloby poukázala na to, že šlo o určité zjednodušení, avšak z uplatněné žalobní argumentace jasně vyplývá, že se domáhala „ochrany před pasivitou“ žalovaného, nikoli ochrany proti Sdělení jako takovému. Zdůraznila, že v průběhu ústního jednání před krajským soudem dne 11. 1. 2017 byla předsedou senátu vyzvána, aby s ohledem na to, že Sdělení nemůže být podle názoru krajského soudu zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., svůj žalobní návrh upravila. Stěžovatelka tak učinila s tím, že požadovala určení nezákonnosti pouze ve vztahu k postupu žalovaného, který toleruje osobě zúčastněné na řízení výstavbu účelové komunikace na pozemcích parc. č. X, vše v k. ú. X, bez existence rozhodnutí o umístění a povolení stavby ve smyslu § 23 odst. 4 horního zákona. Odkázala přitom na audiozáznam z ústního jednání. Nad uvedené poznamenala, že i kdyby ponechala návrh v původním znění, mohl krajský soud rozhodnout o žalobě zvlášť ve vztahu ke Sdělení a k pasivitě žalovaného. Nebyl dán důvod, aby ve vztahu k oběma skutečnostem bylo rozhodnuto společně jedním výrokem. [6] Ve vztahu k bodu I. výroku napadeného rozsudku stěžovatelka namítla, že krajský soud v celém rozhodnutí nijak nereflektoval úpravu žalobního návrhu a své rozhodování zaměřil pouze a výlučně na to, zda nezákonným zásahem může být samo Sdělení. Naopak posouzení pasivity žalovaného se vůbec nezabýval. Stěžovatelka současně namítla, že z textu odůvodnění vyplývá, že si přitom krajský soud byl rozlišení mezi Sdělením a nečinností žalovaného velmi dobře vědom. Za situace, kdy krajský soud založil své rozhodnutí výlučně na posouzení povahy Sdělení, považuje stěžovatelka napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Na podporu svého tvrzení, že i pasivita žalovaného může představovat nezákonný zásah, odkázala na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98. Ohledně pasivity žalovaného se krajský soud podle názoru stěžovatelky omezil pouze na odkaz na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Aps 1/2005 – 65 a č. j. 3 Aps 4/2011 – 60, z nichž vyvodil, že zásah může být pouze důsledkem určitého konkrétního, faktického konání správního orgánu. Stěžovatelka ovšem namítla, že tento závěr jednak z předmětných rozsudků nevyplývá, a dále že jde o případy řešící specifické otázky, z nichž tak nelze vyvozovat obecné závěry. Závěr učiněný krajským soudem je navíc v rozporu se zmiňovaným usnesením č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, přičemž krajský soud tento rozpor nijak nevysvětlil. I tato skutečnost zakládá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. [7] V druhé části své kasační stížnosti stěžovatelka formulovala námitky směřující do nezákonnosti napadeného rozsudku. Učinila tak pro případ, že by zdejší soud dovodil, že odůvodnění krajského soudu může být relevantní i ve vztahu k posouzení nezákonnosti pasivity žalovaného. Odkázala na podmínky úspěšnosti zásahové žaloby, jak je vyvodil ve svém rozsudku č. j. 2 Aps 1/2005 – 65 zdejší soud. Dodala, že z hlediska splnění daných podmínek se dostává do rozporu se závěry krajského