10 As 258/2017 — Nejvyšší správní soud

10 As 258/2017- 176 - text 10 As 258/2017 - 183 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ladislava Derky a soudkyně Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Statutární město Jihlava, se sídlem Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, se sídlem Žižkova 1867/93, Jihlava, zast. JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem se sídlem Při trati 1084/12, Praha 4, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 6. 2015, čj. MV36478-15/ODK-2015 a čj. MV3647511/ODK-2015, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2017, čj. 11 A 148/2015-83, t a k t o : I. Kasační stížnost se zamítá. II. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce žalobce JUDr. Radka Ondruše, advokáta. III. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobce podal dvě žaloby. První žalobou v řízení vedeném pod sp. zn. 11 A 148/2015 se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015, čj. MV-36478-15/ODK-2015, kterým žalovaný prohlásil za nicotné rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 17. 9. 2014, čj. KUJI 55559/2014, sp. zn. OOSČ 605/2014 OOSC/11. Tímto rozhodnutím uložil Krajský úřad Kraje Vysočina (dále též „krajský úřad“) ve sporném řízení správním osobě zúčastněné na řízení jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 32.284.952,88 Kč spolu s úrokem z prodlení a dále rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Předmětná částka pak měla představovat vypořádací podíl na peněžním majetku osoby zúčastněné na řízení, resp. poměrnou část hodnoty obchodního podílu žalobce v obchodní společnosti Svaz VKMO s. r. o., na kterou vznikl žalobci nárok v důsledku jeho vystoupení z osoby zúčastněné na řízení jako dobrovolného svazku obcí, jenž byl založen veřejnoprávní smlouvou. [2] Druhou žalobou se žalobce v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 11 A 149/2015 domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015, čj. MV36475-11/ODK-2015, kterým žalovaný prohlásil za nicotné rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 5. 6. 2014, čj. KUJI 31066/2014, sp. zn. OOSČ 955/2013 OOSC/14. Tímto rozhodnutím uložil krajský úřad ve sporném řízení správním osobě zúčastněné na řízení jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 2.541.990,66 Kč spolu s úrokem z prodlení a dále rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení. V tomto případě měla předmětná částka představovat poměrný podíl žalobce na peněžitém majetku osoby zúčastněné na řízení, o kterou skutečný stav ke dni 31. 12. 2012 převyšoval stav ke dni 30. 11. 2012, o němž bylo již krajským úřadem rozhodnuto, a to rozhodnutím ze dne 26. 11. 2013, čj. KUJI 79781/2013, OOSČ 699/2013 OOSC/13. [3] Při jednání dne 29. 6. 2017 byla řízení vedená pod sp. zn. 11 A 148/2015 a 11 A 149/2015 spojena ke společnému řízení, přitom nadále bylo řízení o obou žalobách vedeno pod sp. zn. 11 A 148/2015. [4] Městský soud obě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dále v bodech II. a III. výroku rozhodl o náhradě nákladů řízení. Své rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a § 49 odst. 1, 2 a 5 a § 50 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Soud též odkázal na § 141 odst. 1 a § 160 odst. 1 a 6 správního řádu. V řízení nebylo sporu o tom, že osoba zúčastněná na řízení byla založena městy a obcemi okresu Jihlava dle § 20a a násl. zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, podpisem zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993. Soud shledal důvodnou námitku žalobce, že zakladatelská smlouva je v celém svém rozsahu smlouvou veřejnoprávní. Ztotožnil se s názorem žalobce, že dobrovolný svazek obcí je specifickou právnickou osobou, která je svou povahou veřejnoprávní, tudíž je i jeho zakladatelská smlouva veřejnoprávní smlouvou koordinační. Vztahy mezi jeho členy, ač by se jednalo o vztahy ryze majetkové, jsou vztahy veřejnoprávními. Koordinačními veřejnoprávními smlouvami dle § 160 správního řádu mohou být i smlouvy, které zakládají právnickou osobu veřejného práva. Je na subjektech provádějících veřejnou správu, jakým způsobem budou provádět vzájemnou spolupráci v rámci koordinační smlouvy, což mohou činit jako samostatné entity, či k tomu mohou vytvořit novou právnickou osobu. Soud též poukázal na systematické zařazení institutu dobrovolného svazku obcí v dílu nového zákona o obcích nazvaném „Spolupráce mezi obcemi“, přičemž koordinační smlouvy se týkají spolupráce subjektů veřejné správy. Účelem členství je ochrana a prosazování společných zájmů členských obcí, nikoli podnikání. [5] Soud uvedl, že zákonodárce vytvořil zvláštní úpravu sdružování obcí, byť ne zcela komplexní; ve starém zákoně o obcích použil odkaz na úpravu zájmového sdružení právnických osob a v novém zákoně o obcích použil odkaz na úpravu spolku a smlouvy o společnosti. Z toho soud dovodil úmysl zákonodárce přisoudit dobrovolným svazkům obcí určitou specifickou povahu, přičemž nepřisvědčil názoru osoby zúčastněné na řízení, že odkaz na soukromoprávní úpravu právnických osob bez dalšího znamená soukromoprávní povahu dobrovolného svazku obcí. Dle názoru soudu se jedná o legislativně-technické řešení, kdy je vhodnější pro novou kategorii právnických osob použít již existující a komplexní právní úpravu jiné, typologicky blízké právnické osoby. Obce mohou být také společníky obchodních společností, o jejichž soukromoprávní povaze není pochybností. Členem obchodní společnosti mohou být společně s obcemi i fyzické a právnické osoby, naproti tomu členem dobrovolného svazku obcí mohou být výhradně obce. Tato restriktivní úprava členství opět naznačuje zvláštní povahu dobrovolného svazku obcí. Nutnost vypořádat majetkový podíl obce v dobrovolném svazku obcí po vystoupení ze svazku neznamená, že obec před svým vystoupením měla v dobrovolném svazku obcí jakýsi analogický obchodní podíl. Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou, vlastnící majetek, který do něj vkládají jeho členové, je tudíž logické, aby povinnou součástí stanov byla i úprava vypořádání (vrácení, kompenzace) majetku při vystoupení člena, pro což zákonodárce zvolil formulaci „majetkový podíl“. Stanovy jsou povinnou a nedílnou součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, mají tedy taktéž veřejnoprávní povahu. [6] Městský soud dále upozornil na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11, podle něhož „sporem z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody.“ Městský soud dodal, že i kdyby se v případě vypořádání majetkového podílu mělo jednat o analogii k vypořádacímu podílu dle právní úpravy obchodních společností, tedy o soukromoprávní institut, stále by takový institut vycházel z veřejnoprávní smlouvy, a bylo by nutné nahlížet na daný spor jako na spor z veřejnoprávní smlouvy. [7] K rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 9. 10. 2010, Konf 13/2010-7, na které odkázal žalobce, městský soud uvedl, že toto rozhodnutí jasně stanoví hranici oddělitelnosti určité soukromoprávní části veřejnoprávní smlouvy, která spočívá v tom, že se musí jednat o ujednání nepředvídaná zákonem upravujícím příslušnou veřejnoprávní smlouvu (cit. zákon č. 111/1994 Sb. v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy). Oproti tomu vypořádání majetkového podílu je institutem veřejnoprávním, který je ze zákona kogentní součástí stanov, jež jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, tedy se nejedná o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy. [8] Ohledně účastníky citované judikatury městský soud dodal, že v případě rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, se soud přiklonil k pohledu žalobce, podle jehož názoru Nejvyšší soud v rozhodnutí oddělil vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí a vztahy s tím spojené, a vznik, trvání, strukturu a oprávněnost finančních závazků obce k němu, nespojených se členstvím této obce v něm. Městský so