3 As 217/2017 — Nejvyšší správní soud

3 As 217/2017- 40 - text 3 As 217/2017 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Ing. J. L., zastoupený JUDr. Ing. Jiřím Lancem, bytem Peluškova 1442, Praha 9, proti žalované: Komora auditorů České republiky, se sídlem Opletalova 55, Praha 1, zastoupena JUDr. Karlem Fialou, advokátem se sídlem Národní 10, Praha 1, o přezkoumání usnesení Kárné komise žalované ze dne 7. 9. 2015, č. j. 2124/2015/EP09/2010/Mi, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2017, č. j. 11 Ad 25/2015 – 32, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2017, č. j. 11 Ad 25/2015 – 32, s e z r u š u j e . II. Žaloba proti usnesení Kárné komise Komory auditorů České republiky ze dne 7. 9. 2015, č. j. 2124/2015/EP09/2010/Mi, s e o d m í t á . III. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti usnesení Kárné komise žalované (dále jen „kárná komise“) ze dne 7. 9. 2015, č. j. 2124/2015/EP09/2010/Mi. [2] Z obsahu správního spisu plyne, že rozhodnutím kárné komise ze dne 18. 10. 2010 (písemně vyhotoveným dne 21. 10. 2010 pod č. j. 1773/EP09/2010/No), bylo žalobci uloženo kárné opatření podle § 6 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o auditorech“), spočívající v dočasném zákazu výkonu auditorské činnosti na dobu jednoho roku. Proti rozhodnutí kárné komise podal žalobce odvolání, které bylo zamítnuto rozhodnutím Rady pro veřejný dohled nad auditem ze dne 14. 1. 2011, č. j. RVDA-7/2011. Rozhodnutí o odvolání žalobce však bylo zrušeno rozsudkem městského soudu ze dne 26. 5. 2015, č. j. 7 A 53/2011 – 76. Rada pro veřejný dohled nad auditem následně dne 5. 8. 2015 pod č. j. RVDA-188/2015 rozhodla o zrušení prvostupňového rozhodnutí kárné komise a věc jí vrátila k novému projednání. [3] Kárné řízení vedené proti žalobci pod sp. zn. EP09/2010 pak bylo zastaveno usnesením kárné komise ze dne 7. 9. 2015 (písemně vyhotoveným dne 24. 9. 2015) podle § 66 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Důvodem jeho zastavení byla skutečnost, že žalobci bylo v roce 2011 pravomocně uloženo kárné opatření trvalého zákazu výkonu auditorské činnosti, následkem čehož přestal být účastníkem kárného řízení ve smyslu § 25 zákona o auditorech. Usnesení obsahovalo také poučení o tom, že se pouze poznamená do spisu a není proti němu možné podat odvolání. [4] Žalobce následně napadl usnesení kárné komise žalobou u městského soudu. V ní namítal, že byl úspěšný se svou předchozí správní žalobou, na základě které bylo zrušeno původní rozhodnutí kárné komise, a věc jí byla vrácena k dalšímu řízení. Nicméně kárná komise věc neprojednala, a namísto toho řízení zastavila. Podle žalobce je však nutno posuzovat věc podle stavu v době, které se věc týká, nikoli v době, kdy se koná kárné řízení. Kárná komise dle jeho názoru nevzala v úvahu, že v odůvodnění rozhodnutí, na jehož základě přestal být auditorem, bylo argumentováno právě tím, že byl již kárně potrestán podmíněným zákazem auditorské činnosti. Žalobce je přesvědčen, že takový doslovný výklad platné právní úpravy není v souladu s principy řádné veřejné správy a že veřejná moc je uplatňována nad míru předvídanou zákonem. Kdyby získal možnost zvrátit rozhodnutí o podmíněném zákazu výkonu auditorské činnosti, získal by také možnost zvrátit rozhodnutí o trvalém zákazu auditorské činnosti, protože by byly dány důvody pro obnovu druhého uvedeného řízení. Mohl by se eventuálně domáhat také náhrady škody, která mu vznikla za dobu od vydání (nyní zrušeného) rozhodnutí o podmíněném zákazu auditorské činnosti do doby zrušení trvalého zákazu auditorské činnosti. [5] Městský soud žalobu zamítl napadeným rozsudkem. V jeho odůvodnění nejprve posuzoval splnění podmínek pro vedení soudního řízení, přičemž dospěl k závěru, že napadené usnesení sice nese znaky procesního rozhodnutí, přesto jej však nelze považovat za rozhodnutí, „kterým by žalobce nebyl dotčen ve svých právech či povinnostech, či za rozhodnutí, kterým bylo pouze zformalizovaným způsobem procesně ukončeno zahájené správní řízení.“ Napadené usnesení proto splňuje definiční znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle názoru městského soudu je také „zřejmé, že proti usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu nelze podat odvolání, tedy řádný opravný prostředek, proto přichází v úvahu přímé podání žaloby na přezkum takového usnesení soudem.“¨ [6] K důvodnosti žalobních námitek městský soud zejména konstatoval, že „[n]ení sporu o tom, že v mezidobí (od zahájení řízení do vydání napadeného usnesení) žalobce pozbyl postavení statutárního auditora. Protože kárná komise Komory auditorů není oprávněna vést kárné řízení s nikým jiným, než se statutárním auditorem, nebyla oprávněna o uložení kárného opatření žalobci rozhodnout ve věci samé. Protože šlo o řízení, které bylo již zahájeno, bylo nutno toto řízení ukončit.“ Pro zastavení řízení usnesením podle § 66 odst. 2 správního řádu totiž „postačí, aby účastník řízení, se kterým je řízení vedeno, ztratil postavení, které je základní podmínkou pro to, aby takové řízení mohlo být vůbec zahájeno.“ Kromě toho uvedl, že z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí, vyplývá, že je rozhodný skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí (k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79). Jelikož zákon o auditorech ani správní řád výslovně tuto otázku neřeší, musel žalovaný vycházet z právního a skutkového stavu v době, kdy žalobou napadené usnesení vydal. Městský soud dále považoval za irelevantní námitku týkající se argumentace kárného senátu v rozhodnutí o trvalém zákazu výkonu auditorské činnosti, neboť uvedené rozhodnutí není předmětem přezkumu v této věci. Důvodnou neshledal ani námitku, v níž žalobce poukazoval na rozpor s principy veřejné správy, neboť byla uplatněna v souvislosti s námitkou, že věc měla být posuzována podle stavu v době, které se věc týká. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní [7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů, které lze formálně podřadit pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [8] Konkrétně namítal, že městský soud při odkazu na ustanovení zákona o auditorech, podle kterého je pravomoc kárné komise omezena pouze na členy žalovaného, zcela ignoroval ostatní ustanovení tohoto zákona týkající se kárných opatření. Také uvedl, že první kárné opatření (dočasný zákaz výkonu auditorské činnosti) bylo zrušeno v souladu s § 25 písm. d) zákona o auditorech, a druhé kárné opatření (trvalý zákaz výkonu auditorské činnosti) bylo vydáno pouze na základě nedokončené kontroly kvality, což v aktuálním znění zákona o auditorech není možné. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a „nařídil, aby městský soud přezkoumal žalobu ve všech souvislostech a v souladu se zněním všech ustanovení zákona o auditorech.“ [9] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry městského soudu. Uvedla, že svůj postup ve věci považuje za jediný možný ve smyslu § 25 zákona o auditorech. Městský soud tento postup potvrdil jako správný; vzal přitom do úvahy všechna ustanovení zákona o auditorech, která jsou pro projednávanou věc relevantní, a své závěry řádně odůvodnil. Žalovaná proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [10] Dříve, než mohl Nejvyšší správní soud přistoupit k přezkoumání napadeného rozsudku v rozsahu a z důvodů uvedených v kasační stížnosti, musel se nejprve zabývat otázkou, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že je třeba napadený rozsudek zrušit a žalobu podanou k městskému soudu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [11] V projednávané věci bylo se stěžovatelem zahájeno z moci úřední kárné řízení podle § 26 odst. 1 zákona o auditorech, a to na základě podnětu k zahájení řízení ve smyslu § 42 správního řádu ve spojení s § 50 odst. 1 zákona o auditorech (podle kterého se na postupy a řízení použijí ustanovení správního řádu, pokud zákon o auditorech nestanoví jinak). Poté, co bylo zrušeno původní rozhodnutí kárné komise, kterým bylo stěžovateli uloženo kárné opatření specifikované v § 6 zákona o auditorech, kárná komise řízení proti stěžovateli zastavila usnesením vydaným v souladu s § 66 o