4 As 105/2018 — Nejvyšší správní soud

4 As 105/2018- 36 - text 4 As 105/2018 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: V. S., zast. JUDr. Michalem Špirkem, advokátem, se sídlem Vysoká 92, Rakovník, proti žalovanému: Městský úřad Rakovník, se sídlem Husovo náměstí 27, Rakovník, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2018, č. j. 46 A 24/2016 - 65, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Rozsudkem ze dne 19. 3. 2018, č. j. 46 A 24/2016 - 65, Krajský soud v Praze zamítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterého se měl žalovaný dopustit tím, že zahájil a provedl kontrolu pod sp. zn. OZP01/36173/2015/Sm v rozporu se zákonem. V odůvodnění rozsudku krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014 - 69, a neztotožnil se s tvrzením, že žalovaný byl povinen před zahájením kontroly shromáždit podklady (a učinit o tom záznam do spisu), kterými by objektivně podložil, že na pozemku žalobce se nachází vodní dílo ve smyslu § 55 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), respektive, že se nejedná o některé ze zařízení vyloučené z předmětu regulace vodních děl podle § 55 odst. 3 vodního zákona. Krajský soud dovodil, že kontrolní orgán je oprávněn zahájit kontrolu i v případě, kdy nemá jistotu, že se v místě kontroly nachází předmět, který podléhá jeho kontrolní pravomoci, a může v kontrole pokračovat až do okamžiku, kdy získá informace, které jeho působnost vylučují. I kdyby tedy žalovaný zjišťoval, zda se na pozemku nachází vodní dílo, popřípadě, o jaký druh vodního díla se jedná, až v průběhu kontroly, nemůže to podle krajského soudu zpochybnit zákonnost zahájení a průběhu kontroly. Jinak by tomu bylo, kdyby měl kontrolní orgán již před zahájením kontroly dostatečné informace, že kontrola nespadá do jeho pravomoci. [2] K námitce, že žalovaný porušil § 3 odst. 1 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), krajský soud uvedl, že žalovaný nebyl povinen, nýbrž oprávněn provést před zahájením kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. Přitom postup podle naposledy uvedeného ustanovení by beztak ničemu neprospěl, neboť i žalobce připustil, že ani po rozsáhlém studiu žádné bližší informace o povaze kontrolované „roury“ nezískal. Nadto, krajský soud připomněl žalobcova slova, že jeho sousedé měli zájem o uzavření smlouvy, na základě které by mohli pokračovat ve využívání potrubí. Již to, a množství dotčených sousedů, naznačuje, že nejde o pouhou vnitřní kanalizaci obsluhující výlučně pozemek žalobce, která by ve smyslu § 55 odst. 3 vodního zákona nebyla vodním dílem, popřípadě na kterou by se protiprávně napojily třetí osoby. Krajský soud konstatoval, že shromážděná dokumentace v dotčeném místě naznačuje historickou existenci vodního díla. S ohledem na potřebu rychlého řešení přitom nepřicházelo v úvahu nejprve provést řízení o odstranění pochybností, zda se jedná o vodní dílo podle § 55 odst. 4 vodního zákona. [3] Krajský soud nepřisvědčil námitce, že žalovaný byl povinen sepsat o průběhu kontroly na pozemku žalobce a o ústním jednání v sídle žalovaného dne 14. 9. 2015 přímo na místě záznam či protokol ve smyslu § 18 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. V této souvislosti poukázal na § 28 kontrolního řádu, jakož i na důvodovou zprávu a komentářovou literaturu k uvedenému ustanovení a dovodil, že při podpůrné aplikaci ustanovení správního řádu je třeba přihlížet k povaze kontrolní činnosti. Kontrolní řád není klasickým správním řízením a jeho právní úprava má být v zájmu účinného zajištění kontrolní činnosti oproti klasickému správnímu řízení flexibilnější. V tomto směru by řádnému výkonu kontrolní činnosti mohlo bránit, pokud by se kontrolní orgán musel na místě samém zdržovat průběžným sepisováním podrobného protokolu. Povinnosti pořizovat protokol v průběhu místního šetření či jednání s kontrolovanou osobou nenasvědčuje ani samotná úprava obsažená v kontrolním řádu, který výslovně počítá pouze s následným sepsáním protokolu o kontrole podle § 12 kontrolního řádu, se sepisem záznamu o pořízení podkladů před vlastním zahájením kontroly podle § 3 odst. 2 kontrolního řádu a s vystavením potvrzení v případě zajištění originálních podkladů a odběru vzorků podle § 9 písm. d) a § 11 odst. 1 kontrolního řádu. Kontrolní řád ani nedává v § 10 či jakémkoliv jiném ustanovení kontrolovanému právo požadovat zápis o průběhu kontroly a žádným ze svých ustanovení nenaznačuje, že by snad nad rámec zmíněných potvrzení měly být v okamžiku probíhající kontroly nějaké listiny vystavovány. Vzhledem k uvedeným závěrům krajský soud dovodil, že žalovaný nepochybil, pokud na místě samém nesepsal podrobný protokol o průběhu úkonu. [4] Krajský soud poukázal na obsah správního spisu a odmítl tvrzení žalobce, že se kontrolující osoby na jeho výzvu neprokázaly žádným pověřením a že s nimi byla přítomna i další neznámá osoba. Žalobce přednesl uvedené tvrzení poprvé až v žalobě a v replice a navrhl jej prokázat toliko obsahem správního spisu. Žalovaný toto tvrzení striktně odmítl. Z textu námitek proti kontrolnímu zjištění plyne, že žalobce neměl pochyb o tom, že kontrolu na místě samém prováděly „úřední osoby pověřené provedením kontroly“, tj. osoby, které byly uvedeny již v oznámení o zahájení kontroly. Žalobce tak podle krajského soudu v této souvislosti neunesl důkazní břemeno. Nadto však krajský soud poznamenal, že se žalobce domáhal vyslovení nezákonnosti zahájení a provedení kontroly jako celku, na které by tato dílčí nezákonnost nemohla mít vliv. Žalobce měl možnost vznášet v rámci kontroly námitky a pro vlastní ochranu mohl zaznamenat osoby, které mu měly odmítnout prokázat totožnost a pověření ke kontrole. Žalobce v této souvislosti mohl využít i svědectví jiných přítomných osob. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [5] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítl, že krajský soud pochybil, neboť v projednávané věci aplikoval nepřiléhavé závěry, které učinil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014 - 69. Stěžovatel vysvětlil, že žalovaný měl v jeho věci možnost ještě před zahájením kontroly zjistit, zda se v místě kontroly nachází předmět, který podléhá jeho pravomoci, a to prověřením dokumentace ke stavbě, knihy vodních děl, či místním šetřením apod. Krajský soud přitom opomněl, že žalovaný podle stěžovatele vůbec nevěděl, co by se na pozemku žalobce mělo nacházet a předem dostatečně nevymezil, co je předmětem kontroly ve smyslu § 55 vodního zákona. V oznámení o zahájení kontroly žalovaný uvedl, že jejím předmětem bude „odvodňovací zařízení“, to však není vymezeno jako vodní dílo v § 55 vodního zákona a může jím být i jiná stavba či technické zařízení. Podle stěžovatele tak v posuzované věci žalovaný neměl pravomoc k provedení kontroly a z oznámení o zahájení kontroly nemohl vědět, jaké vodní dílo chce žalovaný kontrolovat. [6] Nadto tím, že si žalovaný před zahájením kontroly neopatřil dostatek informací o tom, co má být předmětem kontroly, postupoval podle stěžovatele v rozporu s § 3 odst. 1 kontrolního řádu i s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014 - 69. Informace, které měl žalovaný před zahájením kontroly, podle stěžovatele nebyly dostatečné pro zahájení kontroly. Podnět ze dne 29. 6. 2015, podle kterého žalobce zabetonoval roury na odvod dešťové vody, které jsou společné pro osm domů, neposkytuje dostatek informací, aby si žalovaný mohl učinit úsudek, zda zmíněné „roury“ představují vodní dílo, nebo obecnou stavbu a zda je dána jeho pravomoc k zahájení kontroly. Ve spisové dokumentaci nejsou žádné záznamy, ze kterých by vyplývalo, že žalovaný postupoval podle § 3 odst. 1 kontrolního řádu a že by tak v souladu s § 9 písm. b) kontrolního řádu šetřil práva stěžovatele. Žalovaný uvedl, že nevěděl, zda se má jednat o odvodňování pozemků nebo staveb a až v průběhu kontroly zjišťoval, kde se údajné vodní dílo nachází a kdo má být kontrolovanými osobami. Podle stěžovatele krajský soud nevysvětlil, proč se domnívá, že žalovaný mohl zjistit dostatečné informace o předmětu kontroly až v jejím průběhu. Navíc ustanovení § 3 odst. 1 kontrolního řádu nezakládá tzv. absolutní volnou úvahu, a bylo tedy na krajském soudu, aby posoudil, zda žalovaný v této souvislosti nepřekročil meze správního uvážení. Krajský soud tak ovšem neučinil, čímž pochybil. Stěžovatel odmítl závěr krajského soudu, že postu