8 Ads 207/2017 — Nejvyšší správní soud

8 Ads 207/2017- 58 - text 8 Ads 207/2017-58 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného a soudců JUDr. Michala Mazance a doc. JUDr. Pavla Molka, Ph.D., v právní věci žalobkyně: JOHN FOX, s.r.o., se sídlem Československé armády 383/5, Hradec Králové, zast. JUDr. Františkem Divíškem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2015, čj. 2015/1618-422/1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2017, čj. 31 Ad 4/2016-73, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Úřad práce České republiky, Generální ředitelství rozhodnutím ze dne 18. 12. 2014, čj. MPSV-UP/19345/14/ÚPČR/4, odňal žalobkyni (agentuře práce) povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu opakovaného nesplnění oznamovací povinnosti podle § 59 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), kterého se „agentura práce dopustila tím, že nesplnila svoji oznamovací povinnost podle ust. 59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, v zákonem stanovené lhůtě, tj. do 31. ledna 2013 nesdělila za kalendářní rok 2012 a následně do 31. ledna 2014 nesdělila za kalendářní rok 2013 Úřadu práce zejména tyto údaje: a) počet volných míst, na které je požadováno zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. a), b) počet jimi umísťovaných fyzických osob, z toho počet uchazečů o zaměstnání umístěných na základě dohody s Úřadem práce podle § 119a, c) počet jejich zaměstnanců, kteří byli dočasně přiděleni k výkonu práce u uživatele, přičemž se uvede zvlášť počet občanů České republiky, počet občanů Evropské unie, počet občanů ostatních členských států Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska a počet ostatních cizinců podle státní příslušnosti.“ a stanovil, že žalobkyně je povinna ukončit zprostředkovatelskou činnost do 3 měsíců ode dne právní moci tohoto rozhodnutí. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Hradci Králové v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. [2] Krajský soud dospěl k závěru, podle kterého žalobkyně neunesla důkazní břemeno, neboť neprokázala, že požadované informace za rok 2012 vyplnila a odeslala prostřednictvím webových stránek žalovaného a informace za rok 2013 odeslala prostřednictvím pošty (nikoliv jako doporučené podání). Svědecké výpovědi zaměstnanců žalobkyně považoval krajský soud za nadbytečné. Krajský soud se neztotožnil s argumentací žalobkyně, podle které musí odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání předcházet pravomocné rozhodnutí o spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti; citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/201641. Výklad koncepce zákona o zaměstnanosti, podle něhož lze jednak potrestat držitele povolení za správní delikt, jednak mu povolení odejmout, zaujal i krajský soud v souzené věci. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti [3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost. [4] Stěžovatelka namítla, že ustanovení § 63 odst. 2 písm. f) a ustanovení § 140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti jsou provázaná. Podle § 140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti se za správní delikt považuje jakékoliv porušení oznamovací povinnosti podle zákona o zaměstnanosti, tedy i porušení oznamovací povinnosti podle § 59 tohoto zákona. Opačný výklad zastávaný krajským soudem, tedy že mezi citovanými ustanoveními není žádný vzájemný vztah, je v přímém rozporu s textací dotčených zákonných ustanovení a je nesprávný. To, že k odejmutí povolení a k uložení sankce jsou příslušné jiné správní orgány, přitom není rozhodné, správní orgány totiž mají vzájemně spolupracovat (§ 8 odst. 2 s. ř.). [5] Stěžovatelka označila závěr krajského soudu, podle kterého je odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání nápravným opatřením a nikoli trestem/sankcí, za nesprávný a až absurdní. Namítla, že odejmutí povolení nesměřuje k nápravě a je ho potřeba vnímat jako trest/sankci. Ve svém důsledku se přitom jedná o trest/sankci pro agenturu práce ze všech nejcitelnější; zákaz činnosti je považován za trest jak v zákoně č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob, tak v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich; mezi odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání a trest zákazu činnosti přitom lze vložit rovnítko. [6] Závěr krajského soudu, podle kterého povolení ke zprostředkování zaměstnání lze odejmout vedle uložení sankce podle § 140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti, považuje stěžovatelka rovněž za zcela nesprávný. Odkázala na úpravu v trestním zákoníku a v zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, umožňující ukládání několika trestů vedle sebe. Podle stěžovatelky i zákon o zaměstnanosti předpokládá uložení několika trestů vedle sebe, aniž by se jednalo o dvojí trestání téhož. Stěžovatelka odkázala též na úpravu tzv. vybodování řidičů a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/201455; ani tato úprava není považována za dvojí trestání. Rovněž závěr krajského soudu, že se v daném případě nemohou podpůrně uplatnit zásady trestního práva, je nesprávný. [7] Stěžovatelka poukázala na to, že podmínkou pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání je opakované porušení oznamovací povinnosti, tedy recidiva. Recidiva je, analogicky s trestněprávním pojetím, případ, kdy pachatel, který byl dříve pravomocně uznán vinným ze spáchání správního deliktu, spáchá nový správní delikt. O porušení oznamovací povinnosti za rok 2012 či 2013 však nebylo nikdy pravomocně rozhodnuto ani o něm nebylo vedeno správní řízení. Stěžovatelka namítla, že odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání nepochybně muselo předcházet pravomocné rozhodnutí konstatující, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti. Důvodem je informování stěžovatelky o tom, že k porušení oznamovací povinnosti došlo, nastolení právní jistoty v podobě pravomocného rozhodnutí o správním deliktu a také zabránění tomu, aby bylo ponecháno na předběžné úvaze a posouzení ze strany správních orgánů, zda ke spáchání správního deliktu došlo. Stěžovatelka k posouzení nesplnění oznamovací povinnosti jako předběžné otázky v rámci řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání uvedla, že uvedené by v kombinaci s neaplikováním zásad správního trestání vedlo ke zbavení práv daných výkladovou praxí a mohlo by to vést k libovůli správního orgánu při rozhodování, u koho k odejmutí povolení přistoupí a u koho nikoliv. [8] Stěžovatelka dále namítla, že podle výkladu krajského soudu by muselo být povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmuto, byť by bylo ohlášení doručeno třeba jen jeden den po lhůtě. Takový výklad považuje za neudržitelný a nesprávný. Výklad zastávaný stěžovatelkou podporuje i ustanovení § 141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti stanovující prekluzivní lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt. Zanikla-li odpovědnost za správní delikt, nelze ani odejmout povolení ke zprostředkování zaměstnání. [9] Stěžovatelka poukázala na to, že oznamovací povinnost opětovně splnila ihned po doručení oznámení o zahájení správního řízení. Porušení oznamovací povinnosti tak netrvá a netrvalo ani v době rozhodování správního orgánu; za takové situace nemohlo být povolení odňato, což krajský soud pominul. I kdyby byly splněny zákonné podmínky pro odejmutí povolení, nejednalo se o porušení povinnosti zásadního charakteru; ta byla vzápětí splněna, a proto měly správní orgány postupovat analogicky podle § 46 trestního zákoníku a od odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání upustit. [10] Krajský soud podle stěžovatelky chybně provedl pouze jazykový výklad, nezohlednil, že v pochybnostech má být veřejnoprávní norma vykládána ve prospěch obviněného (stěžovatelky). Argumentací, kterou stěžovatelka zastává po celé řízení, se vůbec nezabýval a pouze odkázal na závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41. Rozsudek krajského soudu je proto nepřezkoumatelný. [11] Podle stěžovatelky je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný a vnitřně rozporný také proto, že nebyly připuštěny důkazy k prokázání jejích tvrzení; pak nemohl být přijat závěr, že stěžovatelka neunesla důkazní břemeno. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 As 44/2009-101, po