1 As 64/2019 — Nejvyšší správní soud

1 As 64/2019- 38 - text pokračování 1 As 64/2019 - 42 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: RegioJet a. s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno, zastoupen JUDr. Ondřejem Doležalem, advokátem se sídlem Koliště 1912/13, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 18. 8. 2016, č. j. ÚOHS-R0032/2016/VZ-34093/2016/322/Kbe, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2019, č. j. 29 Af 117/2016  90, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobce podal dne 6. 11. 2015 k žalovanému, jako správnímu orgánu příslušnému k výkonu dohledu nad dodržováním postupu při uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících na základě nabídkového řízení (podle § 25 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, dále jen „zákon o veřejných službách“), návrh, ve kterém se domáhal přezkoumání úkonů objednatele České republiky - Ministerstva dopravy (dále jen „objednatel“), učiněných v rámci přímého zadání při zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy na lince R13 Brno – Břeclav – Olomouc na dobu 10 let. Konkrétně zpochybňoval úkony objednatele při uzavírání smlouvy o veřejných službách se společností České dráhy, a.s., jakožto dopravcem, jejímž předmětem bylo právě zajišťování uvedených veřejných služeb pro období jízdních řádů 2015/2016 až 2024/2025. Současně žalobce podal návrh na vydání předběžného opatření podle § 61 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, spočívajícího v zákazu objednateli uzavřít uvedenou smlouvu do té doby, než bude věc řádně prošetřena, případně než bude zjednána náprava. [2] Žalovaný návrh na vydání předběžného opatření rozhodnutím ze dne 4. 12. 2015 zamítl, stejně jako následně předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce proti tomuto rozhodnutí. Krajský soud poté k žalobě žalobce rozsudkem ze dne 30. 1. 2019, č. j. 29 Af 75/2016 - 82, rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil pro jeho nepřezkoumatelnost (absenci odůvodnění) a vrátil mu věc k dalšímu řízení. [3] Dne 21. 12. 2015 se žalovaný dozvěděl, že objednatel dne 11. 12. 2015 uzavřel předmětnou smlouvu s dopravcem. Jelikož se žalobce ve svém návrhu domáhal především zrušení rozhodnutí objednatele uzavřít předmětnou smlouvu, avšak tato smlouva již byla uzavřena, žalovaný usnesením ze dne 12. 1. 2016, č. j. ÚOHSS0790/2015/VZ00051/2016/512/MHr, řízení o návrhu žalobce dle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavil, neboť se návrh stal zjevně bezpředmětným. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, který předseda žalovaného v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl. [4] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou krajský soud neshledal důvodnou a zamítl ji. Soud se ztotožnil s názorem předsedy žalovaného, podle kterého lze na nyní posuzovanou věc analogicky aplikovat judikaturní závěry správních soudů týkající se posouzení shodné otázky ve vztahu k veřejným zakázkám (viz např. rozsudek č. j. 4 As 249/2019 – 43, či č. j. 7 Afs 79/2012 – 37). Uzavření smlouvy je tedy objektivní překážkou pro věcné projednání návrhu ze strany žalovaného. Krajský soud dále nepřisvědčil žalobní námitce, že by zákon o veřejných službách v § 30 obsahoval komplexní úpravu otázky zastavení řízení a vylučoval by subsidiární použití správního řádu, v této věci konkrétně § 66 odst. 1 písm. g). II. Důvody kasační stížnosti [5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho nezákonnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a nepřezkoumatelnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. [6] Nezákonnost rozsudku spatřoval v tom, že krajský soud porušil zásadu lex specialis derogat legi generali, pokud upřednostnil právní úpravu zastavení řízení obsaženou ve správním řádu. Pokud nebyl dán žádný z důvodů pro zastavení řízení dle speciální úpravy v § 30 zákona o veřejných službách, měl žalovaný povinnost ve věci meritorně rozhodnout ve smyslu § 25 odst. 2 písm. a), potažmo podle § 31 tohoto zákona. [7] Stěžovatel upozornil, že zákon o veřejných službách počítá rovněž s možností zamítnutí návrhu podle § 31 odst. 2 tohoto zákona a současného rozhodnutí o tom, že se objednatel dopustil správního deliktu, což má za důsledek vrácení zaplacené kauce dle § 28 odst. 2. Vedení řízení o návrhu i po uzavření smlouvy tak nemůže být konstruováním povinnosti žalovaného jdoucím nad rámec zákona, jak poznamenal soud. Dle stěžovatele by přezkumné řízení nemělo být časově ohraničeno dobou uzavření smlouvy, neboť jeho cílem není pouze uložit zadavateli nápravné opatření. Smyslem a účelem návrhu je rovněž náležité prověření postupu zadavatele a eliminace jeho případných zákonných excesů do budoucna, což potvrzuje samotné označení uvedeného institutu jako „řízení o přezkoumání úkonů zadavatele“. Jeho účelem je tedy také zájem na řádném zadávání a následném uzavírání smluv o veřejných službách a zajištění nezbytné transparentnosti. [8] Pokud žalovaný nestihl rozhodnout v rámci tzv. blokační lhůty podle zákonné úpravy veřejných zakázek, která se pro dané řízení použije obdobně, je celé přezkumné řízení zcela neefektivní. Stěžovatel připomněl, že podal návrh na přezkum v roce 2015, tedy za účinnosti „staré“ úpravy veřejných zakázek, v rámci níž byly blokační lhůty extrémně krátké, nová právní úprava je prodloužila. Přezkumný účel je zcela zmařen, pokud žalovaný nevyhoví návrhu na nařízení předběžného opatření, v mezidobí dojde k uzavření rozporované smlouvy a žalovaný z toho důvodu řízení zastaví. V posuzované věci navíc žalovaný zamítl návrh na předběžné opatření bez jakéhokoliv odůvodnění, a krajský soud také jeho rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost. Žalovaný tak vystavil stěžovatele značné nejistotě, neboť nemohl nijak ovlivnit okamžik vydání meritorního rozhodnutí. Žalovaný nepřípustně zvýhodnil objednatele, proti kterému návrh směřoval. Takový výkon činnosti žalovaného je v příkrém rozporu se základními zásadami správního řízení a je zcela neakceptovatelný a protiústavní, neboť upírá stěžovateli právo domáhat se účinné ochrany svých práv a právem chráněných zájmů u správního orgánu, lze hovořit o naprosté libovůli správního orgánu. Žalovaný měl při rozhodování o návrhu na vydání předběžného opatření uvážit, jestli je schopen věcně rozhodnout do uplynutí blokační lhůty podle zákona o veřejných zakázkách a pokud ne, měl předběžné opatření nařídit. [9] Dále stěžovatel nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, že uzavřením smlouvy o veřejných službách se stal jeho návrh bezpředmětným. V této souvislosti považuje stěžovatel za nesprávné též závěry rozsudku krajského soudu (pozn. NSS – jedná se o rozsudek NSS) ze dne 26. 6. 2013, č j. 7 Afs 79/2012 – 37, na které soud v napadeném rozsudku odkázal, podle nichž zrušením jednotlivého úkonu zadavatele nebo i celého zadávacího řízení by neúspěšný uchazeč stěží mohl dosáhnout primárního cíle, a tedy aby smlouva na realizaci zakázky byla uzavřena právě s ním. I kdyby žalovaný napadené rozhodnutí zadavatele zrušil, navrhovatel by se stejně nemohl obchodní veřejné soutěže zúčastnit a rozhodnutí by tak nemělo pro navrhovatele význam. Stěžovatel zpochybnil uplatnění tohoto závěru pro nyní posuzovaný případ tím, že v daném případě není cílem podávaného návrhu na přezkum, aby byla smlouva o veřejných službách uzavřena přímo s ním, ale aby nebyla uzavřena se společností České dráhy, neboť byly porušeny podmínky podle zákona o veřejných službách. Návrh proto nelze považovat za bezpředmětný. Rozhodnutí žalovaného o tom, že objednatel spáchal správní delikt, navíc může mít pro stěžovatele zásadní význam v civilním řízení o nároku na náhradu škody. [10] Nepřezkoumatelnost z důvodu jiné vady řízení stěžovatel dovodil ze skutečnosti, že krajský soud vycházel z předpisu, který na věc nedopadá, tedy podle správního řádu, místo toho, aby postupoval dle zákona o veřejných službách (viz rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, č. j. 9 Afs 184/2007 – 55). III. Vyjádření žalovaného [11] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že správní řád je obecně subsidiárně aplikovatelný na postup správních orgánů, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákon o veřejných službách však použití správního řádu nevylučuje. Dopady právního ná