2 As 157/2018 — Nejvyšší správní soud

2 As 157/2018- 46 - text 2 As 157/2018 - 52 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Opus Lacrimosa, zapsaný ústav, se sídlem Řečkovice č. ev. 2184, Brno, zastoupený Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalované: Česká průmyslová zdravotní pojišťovna, se sídlem Jeremenkova 161/11, Ostrava, zastoupená Mgr. Martinem Blaškem, LL.M., advokátem se sídlem Olbrachtova 1334/27, Ostrava, proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 4. 2017, zn. CPZP/241557/2017, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 3. 2018, č. j. 22 A 113/2017 – 32, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet jeho zástupce. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce podáním ze dne 7. 3. 2017 požádal žalovanou ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“) o informaci o počtu případů, v nichž bylo schváleno poskytnutí v žádosti vyjmenovaných pomůcek za roky 2014, 2015 a 2016 při rozlišení podle jednotlivých okresů České republiky. Žalovaná na tuto žádost žalobce reagovala přípisem ze dne 9. 3. 2017, zn. ČPZP/166810/2017 (dále též „prvostupňové správní rozhodnutí“), ve kterém uvedla, že požadované informace nemohou být poskytnuty, neboť žalovaná není povinným subjektem podle § 2 odst. 1 informačního zákona; mohla by sice být povinným subjektem podle § 2 odst. 2 téhož zákona, ovšem žádané informace se nacházejí mimo rámec její rozhodovací činnosti. Žalobce podal proti postupu žalované stížnost podle § 16a tohoto zákona, kterou vyřídil její generální ředitel přípisem ze dne 19. 4. 2017, zn. CPZP/241557/2017 (dále též „napadené rozhodnutí“), dle nějž žalovaná není povinným subjektem k poskytování informací podle § 2 odst. 1 informačního zákona, pročež se odmítl touto stížností zabývat. [2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) žalobou, jíž se domáhal určení, že žalovaná je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona, dále zrušení napadeného i prvostupňového správního rozhodnutí, uložení povinnosti žalované poskytnout žalobci bezplatně požadovanou informaci uvedenou v žádosti ze dne 7. 3. 2017 do deseti dnů od právní moci rozsudku a taktéž zaplacení náhrady nákladů řízení. Žalobce tvrdil, že žalovaná je veřejnou institucí, a proto je i povinným subjektem s úplnou informační povinností podle § 2 odst. 1 informačního zákona, přičemž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve kterém bylo definováno 5 hledisek pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou. Žalobce se také odvolával na předchozí judikaturu správních soudů, které uznaly jako povinný subjekt ve smyslu informačního zákona Všeobecnou zdravotní pojišťovnu i Pojišťovnu Ministerstva vnitra České republiky, a na stanovisko Veřejného ochránce práv, který jako povinný subjekt vyhodnotil Revírní bratrskou pokladnu, zdravotní pojišťovnu. [3] Krajský soud rozsudkem ze dne 26. 3. 2018, č. j. 22 A 113/2017 – 32 (dále jen „napadený rozsudek“) zrušil napadené i prvostupňové správní rozhodnutí a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Uvedl, že těžištěm právního hodnocení bylo posouzení, zda žalovaná patří mezi tzv. veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona, neboť tato otázka byla významná nejen pro meritorní rozhodnutí, ale v první řadě pro posouzení pravomoci soudů ve správním soudnictví tuto žalobu vůbec projednat a ve věci rozhodnout. Vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 33/2006 – 57, který se týkal postavení Všeobecné zdravotní pojišťovny v režimu informačního zákona, přičemž krajský soud se zabýval tím, nakolik jsou tyto závěry použitelné také na ostatní zaměstnanecké zdravotní pojišťovny, a to zejména s ohledem na jejich rozdílné postavení. Nezpochybnil, že žalovaná vedle provádění veřejného zdravotního pojištění také podniká; ke střetu veřejného a soukromého postavení dotčeného subjektu pro účely § 2 odst. 1 informačního zákona odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dle nějž zařazení zkoumané instituce musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. K jednotlivým definičním kritériím pak krajský soud uvedl, že žalovaná vznikla na základě zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách (dále jen „zákon č. 280/1992 Sb.“), a jejím zřizovatelem bylo Ministerstvo práce a sociálních věcí. Je nositelem veřejného zdravotního pojištění, přičemž povolení k jeho provádění uděluje zaměstnaneckým pojišťovnám Ministerstvo zdravotnictví po předchozím vyjádření Ministerstva financí. Činnost zaměstnaneckých pojišťoven podléhá dozoru Ministerstva zdravotnictví, které je také oprávněno za podmínek stanovených zákonem povolení k poskytování veřejného zdravotního pojištění odejmout, čímž dochází ke zrušení zaměstnanecké pojišťovny. Organizační strukturu zaměstnanecké pojišťovny upravuje její statut, který rovněž podléhá schválení Ministerstvem zdravotnictví. Krajský soud proto dospěl k jednoznačnému závěru, že přes nezanedbatelné soukromoprávní prvky převažují u žalované znaky veřejné instituce, neboť je subjektem participujícím na systému veřejného zdravotního pojištění jakožto službě veřejnosti garantované státem a hospodařícím v této oblasti s veřejnými prostředky určenými na úhradu poskytované zdravotní péče, ve vztahu k nimž je zcela opodstatněné právo veřejné kontroly. Její existence je navíc založena na zákoně č. 280/1992 Sb., neboť teprve od svého postavení nositele veřejného zdravotního pojištění pro u ní zaregistrované pojištěnce je oprávněna odvíjet svou další činnost soukromoprávního charakteru; v případě odnětí povolení k poskytování veřejného zdravotního pojištění by došlo k jejímu zániku bez ohledu na soukromoprávní rovinu její činnosti. I přes komerční činnost jsou veřejné prvky v činnosti žalované natolik významné, že je třeba ji bez dalšího považovat za povinný subjekt ve smyslu informačního zákona, neboť by bylo proti smyslu tohoto zákona, jakož i podstatě systému veřejného zdravotního pojištění, pokud by subjekt, jenž se podílí na jeho realizaci, nebyl nositelem informační povinnosti pouze proto, že vedle této veřejné služby vykonává ještě činnost jinou, založenou čistě na soukromoprávním principu. Pakliže Nejvyšší správní soud vyřkl, že u zdravotních pojišťoven je jejich informační povinnost odvozena z povahy prostředků, které v systému veřejného zdravotního pojištění obíhají, pak krajský soud neshledal důvod rozlišovat mezi Všeobecnou zdravotní pojišťovnou a zaměstnaneckými zdravotními pojišťovnami. Uzavřel proto, že žalovaná má postavení veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona, a je tudíž povinným subjektem, což mimo jiné znamená, že má také postavení správního orgánu podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (jakožto právnická osoba, které bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy), byť v rozsahu omezeném jen na oblast postupu podle informačního zákona. Připomenul taktéž, že obdobným způsobem judikoval také Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 26. 10. 2016, č. j. 8 A 150/2016 - 62, který se týkal jiné zaměstnanecké zdravotní pojišťovny. [4] Dále se krajský soud zabýval tím, zda přípisy, kterými byla vyřízena žádost žalobce, mají povahu správních rozhodnutí, a podléhají tedy přezkumu ve správním soudnictví podle § 65 s. ř. s., neboť z obou napadených aktů je zjevné, že žádný z nich není jako rozhodnutí formálně označen a nemá ani obsahové náležitosti rozhodnutí. Dospěl však k závěru, že tyto akty naplňují materiální znaky správního rozhodnutí, protože je jimi rozhodováno o právu žalobce na svobodný přístup k informacím; oba dopisy tedy považoval za rozhodnutí podle informačního zákona podléhající soudnímu přezkumu. Taktéž podmínku vyčerpání řádných opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s. považoval za splněnou, neboť stížnost žalobce ze dne 10. 4. 2017 shledal po obsahové stránce opravným prostředkem proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Krajský soud taktéž konstatoval, že krom vyhovění návrhu na zrušení napadeného a prvostupňového rozhodnutí již nerozhodoval o dalších návrzích žalobce uvedených v petitu žaloby, neboť s. ř. s. neumožňuje, aby samostatným výrokem vyslovil, že žalovaná je povinným subjektem ve smyslu informačního zákona, tento závěr je dle krajského soudu nicméně implicitně obsažen ve výroku, kterým zrušil napadená rozhodnutí. Návrhu, aby uložil žalované povinnost poskytnout žalobci požadované informace, nevyhověl, neboť v této fázi to považoval za předčasné; po