3 As 184/2019 — Nejvyšší správní soud

3 As 184/2019- 203 - text 3 As 184/2019 - 213 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Kapsch Telematic Services spol. s r. o., se sídlem Praha 8, Ke Štvanici 656/3, zastoupený Mgr. Josefem Hlavičkou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Florenci 2116/15, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, za účasti: Česká republika – Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 Af 16/2019 – 187, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 Af 16/2019 – 187, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen „žalovaný“) ze dne 14. 12. 2018, č. j. ÚOHS-R0163/2018/VZ-36407/2018/322/JSu (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo k rozkladu žalobce zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017, 0016,0092/2018/VZ-27589/2018/521/Opi, v rozsahu výroků II., III., IV. a VI., a společné řízení vedené ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Systém elektronického mýtného“ v jednacím řízení s uveřejněním, bylo v rozsahu výroků II., III., IV. a VI. zastaveno podle § 257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“), v návaznosti na § 90 odst. 4 správního řádu, neboť dne 20. 9. 2018 zadavatel uzavřel na celý předmět plnění veřejné zakázky smlouvu. Rozhodnutí předsedy žalovaného napadl žalobce žalobou; rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 Af 16/2019 – 187, bylo toto rozhodnutí zrušeno a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení. [2] V napadeném rozsudku se krajský soud zabýval spornou otázkou, zda je rozhodnutí o zastavení řízení přezkoumatelné a zda bylo zastavení správního řízení z důvodu uzavření smlouvy na předmět plnění veřejné zakázky dne 20. 9. 2018 zákonné, především tedy zda bylo v souladu s § 257 písm. j) ZZVZ a § 90 odst. 4 správního řádu. [3] Krajský soud nejdříve zkonstatoval, že jedním ze zákonem předpokládaných důvodů pro zastavení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je uzavření smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky [§ 257 písm. j) ZZVZ]; k tomu v předmětné věci došlo dne 20. 9. 2018. Dle názoru krajského soudu přitom jistě není podmínkou pro takový postup platnost uzavřené smlouvy z pohledu občanskoprávních předpisů. Okolnosti uzavření smlouvy a jejich případný vliv na platnost smlouvy nejsou při úvahách o zastavení řízení podle § 257 písm. j) ZZVZ zásadně podstatné; žalovaný není orgánem, který by měl před zastavením řízení z důvodu uzavření smlouvy na předmět plnění veřejné zakázky zkoumat veškeré soukromoprávní okolnosti jejího uzavření, jež mohou přivodit neplatnost. Na druhou stranu je však dle krajského soudu nepřijatelné, aby žalovaný na smlouvu uzavřenou v rozporu s předběžným opatřením, jež sám vydal a jímž uzavření smlouvy zakázal, hleděl pro účely správního řízení vedeného podle § 249 a násl. ZZVZ (směřujícího k přezkoumání úkonů zadavatele učiněných právě při zadávání předmětné veřejné zakázky a případně k uložení nápravného opatření před uzavřením smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky) bez dalšího jako na smlouvu uzavřenou. Takový pohled by znamenal absolutní popření smyslu zákazu uzavření smlouvy plynoucího z předběžného opatření. V opačném případě by se každý zadavatel mohl při dostatečné „drzosti“ vyhnout faktickému přezkumu úkonů zadavatele a veškerá oprávnění vést správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy ve smyslu § 249 a násl. ZZVZ (kdy lze ještě do zadávacího řízení zasáhnout nápravným opatřením) by se jevila zcela neúčinnými, a v rozporu se smyslem a jednotlivými pravidly směrnice Rady č. 89/665/EHS, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES (dále jen „přezkumná směrnice“). [4] S ohledem na tento dílčí závěr se krajský soud dále zabýval otázkou, zda k uzavření smlouvy na předmět plnění veřejné zakázky dne 20. 9. 2018 došlo za trvání účinků předběžného opatření zakazujícího uzavření takové smlouvy anebo po jejich ukončení (konkrétně vzdáním se práva zadavatele podat rozklad proti výroku I. prvostupňového rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ-27589/2018/521/Opi, kterým bylo podle § 263 ZZVZ zastaveno řízení ve věci možného porušení zásady transparentnosti při předávání části zadávací dokumentace týkající se stávajícího systému vybírání mýtného, vedeného původně pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ). Rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 11. 2017, č. j. S0406/2017/VZ-34610/2017/521/Opi, totiž bylo vydáno předběžné opatření zakazující zadavateli uzavření smlouvy v zadávacím řízení na veřejnou zakázku „Systém elektronického mýtného“, a to až do pravomocného skončení (v té době samostatného) správního řízení vedeného žalovaným pod sp. zn. S0406/2017/VZ. [5] Krajský soud nejprve připomněl, že žalovaný vedl mj. dvě správní řízení týkající se téže otázky [(ne)transparentnosti způsobu zpřístupnění „dokumentace ESVZ“] v souvislosti s postupem téhož zadavatele v témže zadávacím řízení, a to (1) řízení zahájené ex officio (sp. zn. S0406/2017/VZ), které probíhalo již v době vydání předběžného opatření, a (2) řízení na návrh žalobce (sp. zn. S0504/2017/VZ), zahájené po vydání předběžného opatření. Řízení byla posléze spojena, žalovaný tedy vedl (mimo jiné) spojené řízení o této otázce a rozhodl o ní dvěma výroky, jakkoli se předmět původně samostatně vedených správních řízení překrýval. Bylo-li po spojení správních řízení rozhodováno souběžně dvěma výroky (výrokem I. ve vztahu k řízení pod sp. zn. S0406/2017/VZ a výrokem II. ve vztahu k řízení pod sp. zn. S0504/2017/VZ) o témže předmětu, pak dle názoru krajského soudu oba tyto výroky tvoří jeden celek, v důsledku čehož nemohly nabýt právní moci samostatně. Nenabyl-li tedy výrok II. uvedeného rozhodnutí právní moci z důvodu podání rozkladu žalobcem, nenabyl právní moci ani výrok I. tohoto rozhodnutí. Ani vzdáním se práva na podání rozkladu ze strany zadavatele (který byl jediným účastníkem řízení zahájeného ex officio) dne 20. 9. 2018 proto nebylo správní řízení původně vedené pod sp. zn. S0406/2017/VZ pravomocně skončeno. K uzavření smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky tudíž podle závěru krajského soudu došlo v rozporu se zmíněným předběžným opatřením. [6] Výklad, zastávaný žalovaným i osobou zúčastněnou na řízení, je dle názoru krajského soudu projevem nesrozumitelné a současně nesprávní aplikace práva; v jeho důsledku by totiž mohlo dojít k existenci dvou výroků významově přesně opačných, čemuž má ostatně bránit pravidlo § 140 odst. 7 věty třetí správního řádu. Vedl-li tedy žalovaný ve smyslu § 140 odst. 1 správního řádu společné řízení o větším počtu návrhů žalobce na přezkoumání úkonů zadavatele, jehož součástí bylo i dříve zahájené řízení z moci úřední, to vše ve vztahu k postupu zadavatele v témže zadávacím řízení, a z toho ve dvou případech k totožné otázce, jež byla předmětem přezkumu (podezření z porušení ZZVZ při předávání „dokumentace ESVZ“ v rámci zadávacího řízení), pak na takto společně vedené řízení nelze dle krajského soudu nahlížet jako na „pouhé“ souběžné vedení jinak samostatných správních řízení. Na výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí je tedy dle krajského soudu třeba hledět jako na jeden nedělitelný celek. [7] Výsledek procesního postupu žalovaného, odvislý od spojení správních řízení, se dle názoru krajského soudu promítl k újmě práv žalobce na správní přezkum postupu zadavatele v zadávacím řízení a následně na eventuální přezkum soudní. Žalovaný sice vydal předběžné opatření, zakazující uzavření smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky, avšak učinil tak ve správním řízení (původně vedeném samostatně), jehož jediným účastníkem byl zadavatel a výlučně, v jehož dispozici tak (v pojetí žalovaného) bylo naplnit hypotézu, za níž předběžné opatření pozbývá účinnosti (pravomocným skončením správního řízení vedeného žalovaným původně pod sp. zn. S0406/2017/VZ, tj. nepodáním rozkladu proti výroku I. prvostupňového rozhodnutí). Žalovaný přitom návrh žalobce na vydání předběžného opatření ve vztahu k té části předmětu správního řízení, jež byla vyvolána žalobcovým návrhem (sp. zn. S0504/2017/VZ), zamítl s poukazem na to, že práva žalobce, která sledoval jím podaný návrh na vydání předběžného opatření, jsou (po spojení správních řízení) již saturována, a to kromě účinnosti blokačního pravidla podle § 246 ZZVZ, právě již vydaným předběžným opatřením. Poté žalovaný vydal prvostupňové rozhodnutí, jehož důsledky nyní interpretuje tak, že předběžné opatření již zaniklo z důvodu výlučné