6 As 282/2018 — Nejvyšší správní soud

6 As 282/2018- 46 - text  6 As 282/2018 - 54 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška a soudců JUDr. Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: JERICHO, spol. s. r. o., sídlem Jablonského 640/2, 170 00 Praha 7, zastoupen JUDr. Luďkem Lissem, Ph.D., LL.M., MPA, advokátem se sídlem Jablonského 640/2, 170 00 Praha 7, proti žalovanému: Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, se sídlem Vladislavova 1390/17, 110 00 Praha 1, zastoupen Mgr. Martinem Bělinou, advokátem se sídlem Pobřežní 370/4, 186 00 Praha 8, týkající se žaloby proti rozhodnutí (dopisu) žalovaného ze dne 15. 9. 2017 bez č. j., o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 – 32, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 – 32, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce podal dne 9. 8. 2017 žádost žalovanému o poskytnutí informací týkajících se činnosti žalovaného podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), konkrétně například počtu rozhodčích řízení zahájených u žalovaného za jednotlivé roky, celkového objemu peněžních prostředků vybraných za jejich zahájení, seznamu rozhodců rozhodujících nejvíce sporů, výše jejich odměn atd. Na žádost reagoval žalovaný e-mailem ze dne 23. 8. 2017, v němž sdělil, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a naopak dle zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozhodčím řízení“), je vázán mlčenlivostí a principem neveřejnosti řízení. Žalobce na toto sdělení reagoval dne 11. 9. 2017 stížností na neposkytnutí informace, podle níž měl žalovaný buď do 15 dnů na žádost odpovědět a sdělit požadované informace, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Žalovaný odpověděl dne 15. 9. 2017 dopisem, v němž odkázal na předchozí e-mailové sdělení s tím, že považuje věc za uzavřenou. [2] Žalobce se bránil žalobou před Městským soudem v Praze (dále jen „městský soud“), v níž se domáhal zrušení rozhodnutí (dopisů) žalovaného a požadoval uložení povinnosti žalovanému požadované informace poskytnout. V žalobě namítal, že žalovaný naplňuje definiční znaky veřejné instituce podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byly vymezeny v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, a to jak s ohledem na způsob jeho vzniku, osobu zřizovatele, vytváření jeho jednotlivých orgánů a veřejný účel. Žalobce poukázal na to, že právní předchůdce žalovaného, tj. Rozhodčí soud při Československé obchodní a průmyslové komoře, byl zřízen výnosem ministerstva zahraničního obchodu ze dne 27. 5. 1949 a šlo o orgán zřízený z vůle státní moci, sloužící zájmům tehdejší vlády. Žalovaný jakožto jeho právní nástupce byl po roce 1990 „rekreován“ zákonem č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, a jeho přímým zřizovatelem je tak stejně jako v roce 1949 stát. Žalovaný tak není osobou soukromého práva, ale pracovištěm (součástí) Hospodářské komory České republiky. V čele žalovaného je předsednictvo jmenované představenstvy Hospodářské komory České republiky a Agrární komory České republiky, přičemž obě komory jsou veřejnými institucemi zřízenými vládou, které sledují naplňování veřejného účelu. Veřejný účel žalobce dovozoval z toho, že hlavním předmětem žalovaného je rozhodování majetkových sporů podle zákona o rozhodčím řízení, přičemž z ustanovení § 13 tohoto zákona plyne výlučné postavení žalovaného na trhu poskytovatelů institucionalizovaných rozhodčích řízení (stálých rozhodčích soudů). Podle žalobce bylo evidentní, že takové postavení by stát soukromoprávnímu subjektu nemohl legislativně přiznat. Žalobce dále poukázal na to, že žalovaný byl určitými orgány státní správy (např. ministerstvem průmyslu a obchodu nebo ministerstvem zdravotnictví) nebo Evropskou komisí pověřován řešením další sporné agendy (například spory o doménová označení), přičemž žádný subjekt soukromého práva by takových benefitů, výsad či privilegií dosáhnout podle žalobce nemohl. Výsledkem je působení pouze jednoho stálého rozhodčího soudu na území ČR a představuje tak jediný zákonem aprobovaný autoritativní stálý rozhodčí orgán. Žalobce se proto domníval, že působení žalovaného je natolik specifické a rozsáhlé, že se jedná o instituci, která svou činností naplňuje i veřejný, nikoliv pouze soukromý účel. [3] Městský soud se s výše uvedenými vývody žalobce neztotožnil a shledal, že žalovaného nelze podřadit pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. S ohledem na to podanou žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení odmítl. Vyšel přitom z vývoje judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, pokud jde o vymezení kritérií veřejné instituce (především tedy z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve věci Letiště Praha), podle níž je pro posouzení rozhodující způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby zřizovatele (zda je zřizovatelem stát, či nikoliv), subjektu vytvářejícím jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem), existence státního dohledu nad činností instituce, a konečně veřejný či soukromý účel instituce. Rozhodující je pak převaha těchto znaků, jež jsou pro instituci typické. Městský soud současně poukázal na to, že ačkoliv judikatura Nejvyššího správního soudu zařazovala pod pojem veřejná instituce čím dál více soukromoprávních subjektů, což vyvrcholilo rozsudkem ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84, ve věci obchodní společnosti ČEZ, a. s., tato tendence byla recentně korigována v nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž Ústavní soud vyslovil, že ve vztahu k soukromoprávním subjektům nemohou soudy doplňovat kritéria, na jejichž základě by byly klasifikovány jako veřejné instituce, neboť takový postup by byl v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). [4] Městský soud při aplikaci všech těchto kritérií dospěl k závěru, že žalovaný nebyl zřízen zákonem (č. 301/1992 Sb.), nýbrž záměrem zákonodárce bylo pouze přiřadit žalovaného k Hospodářské komoře České republiky a zachovat kontinuitu s jeho právním předchůdcem. Od počátku činnosti žalovaného byl přitom kladen důraz na jeho nezávislost a stálost; žalovaný je dle městského soudu nikoliv „pracovištěm“ Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR, ale především „nezávislým rozhodčím soudem“, jehož zvláštním znakem je „stálost“, nikoliv naplňování veřejného účelu souvisejícího s činností komor. Městský soud k tomu dodal, že existence žalovaného je předvídána zákonem (a žalovaný tedy nevznikl na základě ryze soukromoprávního jednání), tato okolnost je však spíše než veřejnoprávní povahou žalovaného důsledkem požadavku daného § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení, podle něhož „stálé rozhodčí soudy mohou být zřízeny pouze jiným zákonem nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští“. [5] Městský soud dále dospěl k závěru, že veřejný prvek není naplněn ani v případě kritéria kreace orgánů žalovaného, ani účelu jeho činnosti. Přitom vyšel ze srovnání žalovaného se samotnými komorami – na rozdíl od hospodářské a agrární komory, jejichž primárním účelem byla ochrana a podpora zájmu státu na rozvoji podnikání a které dle městského soudu uspokojují při některých svých specifických činnostech potřeby veřejného zájmu, činnost žalovaného je omezena pouze na jedinou oblast, a to rozhodování sporů. Pokud právní předchůdce žalovaného vznikl v roce 1949, tedy v politicko-ekonomických podmínkách diametrálně odlišných od současné doby, pak je dle městského soudu zřejmé, že účelem zřízení tohoto soudu nemohl být „rozvoj podnikání“, tak jako u hospodářské komory, a dle městského soudu nenaplňuje veřejný účel. Činnost žalovaného, spočívající v rozhodování majetkových sporů (alternativně ke klasickému civilnímu soudnímu řízení) není dle městského soudu zaměřena na to, aby uspokojovala nějaký konkrétní veřejný zájem. Činnost žalovaného slouží určitým subjektům, které se v případě vzniklého sporu rozhodnou využít možnosti obrátit se na žalovaného. Městský soud sice připustil, že zajištění činnosti žalovaného a potažmo celého systému rozhodčích soudů může ve svém celku přispívat k veřejnému zájmu na správném fungování tržní ekonomiky, avšak v takto širokém pojetí by podmínku veřejného účelu splňovaly takřka veškeré legální instituce působící v současné demokratické společnosti. Městský soud odk