10 As 25/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 25/2020- 46 - text pokračování 10 As 25/2020 - 50 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: M. N., Jeníkov, zast. Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému: Městský úřad Vodňany, se sídlem náměstí Svobody 18, Vodňany, zast. Mgr. Lukášem Zscherpem, advokátem se sídlem Lochotínská 1108/18, Plzeň, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, čj. 61 A 6/2019-60, t a k t o : Věc se postupuje rozšířenému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, žalovaný uznal žalobce vinným z přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a uložil mu pokutu ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. [2] Žalovaný dne 30. 7. 2015 vyzval žalobce k úhradě pokuty a upozornil jej na možnost vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora a s tím spojené náklady. Tuto výzvu si žalobce osobně převzal. S ohledem na pasivitu žalobce žalovaný dále třikrát požádal o součinnost zdravotní pojišťovnu žalobce (ve dnech 6. 2. 2017, 25. 8. 2018 a 13. 3. 2019) za účelem zjištění zaměstnavatele a zdanitelného příjmu žalobce, který by mohl být předmětem daňové exekuce. Zdravotní pojišťovna žalobce poprvé odpověděla, že žalobce je pojištěncem jiného státu EU, EHP nebo Švýcarska, podruhé uvedla, že žalobce je osobou bez zdanitelných příjmů, a potřetí sdělila, že žalobce je osobou samostatně výdělečně činnou. [3] Dne 6. 8. 2019 podal žalovaný exekuční návrh na vymáhání nedoplatku na pokutě a nákladech řízení v celkové výši 3 000 Kč. Zároveň navrhl, aby výkonem exekuce byl pověřen soudní exekutor Mgr. Ing. Jiří Prošek. Ve výzvě ke splnění vymáhané povinnosti exekutor předběžně stanovil celkovou částku nákladů exekuce v případě, že vymáhaná povinnost nebude do 30 dnů od doručení výzvy splněna, na 6 655 Kč. Peněžitá povinnost včetně nákladů exekuce ke dni vydání této výzvy činila 6 811,50 Kč (z toho náklady exekuce představovaly částku 3 327,50 Kč včetně DPH a náklady oprávněného (žalovaného) částku 484 Kč, tj. celkem 3 811,50 Kč). [4] Následně podal žalobce dne 9. 9. 2019 žalobu ke krajskému soudu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného. Podstatou žalobní argumentace byla námitka nepřiměřenosti volby způsobu vymáhání nedoplatku s ohledem na výši nedoplatku (§ 175 odst. 2 daňového řádu). Krajský soud shledal žalobu důvodnou a určil, že zásah žalovaného vůči žalobci, spočívající ve volbě způsobu vymáhání pokuty ve výši 3 000 Kč, uložené žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, prostřednictvím soudního exekutora, byl nezákonný. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce [5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Uvedl, že § 175 odst. 2 daňového řádu je normou s relativně neurčitou hypotézou. Mimo přiměřenost a hospodárnost je nutné při výběru způsobu vymáhání pokuty vzít v úvahu personální vybavení správního orgánu a jeho aktivitu před podáním exekučního návrhu, jakož i chování povinného. Uvedl, že správní orgány by se měly dlužníka nejprve pokusit vhodným způsobem vyrozumět o výši jeho nedoplatku a upozornit ho na následky spojené s jejich neuhrazením (§ 153 odst. 3 daňového řádu). Stěžovatel tuto povinnost splnil, nadto se pokusil zjistit postižitelný majetek žalobce. Pokud by lustrace měla pozitivní výsledek, pokusil by se stěžovatel dlužnou částku vymoci prostřednictvím daňové exekuce. [6] Stěžovatel upozornil na to, že správce daně je povinen postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Je proto v rozporu s výkonem dobré správy, pokud by náklady na vymáhání daných nedoplatků tížily daňové poplatníky, kteří své povinnosti řádně plní. Většina nákladů je v takových případech nesena ze státního rozpočtu a je zcela netransparentní. U soudních exekutorů naopak nesou náklady na vymáhání převážně samotní dlužníci a výše těchto nákladů je transparentní. [7] Stěžovatel dále odkázal na judikaturu civilních soudů, z níž vyplývá, že nepřiměřenost vymáhané pohledávky ve vztahu k nákladům exekučního řízení nastává, jestliže vymáhaná pohledávka nepřevyšuje 1/3 nákladů exekuce v základní sazbě, tj. 1/3 z částky 6 655 Kč. V projednávané věci proto bylo vymáhání pohledávky prostřednictvím soudního exekutora přiměřené. [8] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [9] Žalobce uvedl, že stěžovatel měl možnost požádat o exekuci celní správu, pokud sám nemá k provedení daňové exekuce dostatečné personální vybavení. Dále uvedl, že případná pasivita dlužníka je z hlediska výběru způsobu exekuce irelevantní. Pokud stěžovatel zjistil, že žalobce nemá žádné postižitelné příjmy, mohl využít další možnosti daňové exekuce. K námitkám týkajícím se dobré správy a transparentnosti žalobce konstatoval, že se jedná o obecnou polemiku s účinnou právní úpravou. Odkaz na judikaturu civilních soudů je podle žalobce výtkou správnímu soudnictví, které samo nestanovilo pravidla pro určení povoleného poměru nákladů exekuce k výši nedoplatku. Žalobce se domnívá, že judikatura správních soudů dává dostatečná vodítka k posouzení poměru mezi náklady exekuce a výší nedoplatku. [10] Žalobce navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl. III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu [11] Podle § 175 odst. 1 daňového řádu může správce daně vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby. [12] Podle § 175 odst. 2 daňového řádu správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. [13] Dosavadní judikatura NSS dovodila, že „pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří vymáháním soudního exekutora, přestože náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, dopustí se nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s.“ (srov. např. rozsudky NSS ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47, ze dne 8. 2. 2017, čj. 9 Afs 212/2016-47, a mnohé další). [14] NSS zejména v rozsudku ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47, k této otázce rozvedl: „Podle § 175 odst. 1 daňového řádu správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora. Možnost volby mezi těmito dvěma způsoby je korigována § 175 odst. 2 daňového řádu, podle kterého správce daně ‚zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku‘. Účelem tohoto ustanovení, které pro řízení o vymáhání daní upřesňuje zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti zakotvenou obecně v § 5 odst. 3 daňového řádu, je zamezit vymáhání bagatelních nedoplatků prostřednictvím soudních exekutorů a s tím spojenému nárůstu nákladů povinných subjektů. Jedná se o speciální ustanovení vůči § 105 odst. 2 správního řádu. Zde uvedená možnost volby způsobu provedení exekuce se tak plně uplatní jen při exekuci na nepeněžitá plnění. Při exekuci na peněžitá plnění je volbu mezi vymáháním podle daňového řádu a prostřednictvím soudního exekutora vždy třeba poměřit z hlediska § 175 odst. 2 daňového řádu. Uvedené vyplývá i z důvodové zprávy k § 175 daňového řádu: ‚V rámci volby způsobu vymáhání by měl správce daně s přihlédnutím k nutnosti šetřit práva zúčastněných osob (zásada přiměřenosti) a k zásadě hospodárnosti, jakož i k vlastnímu personálnímu vybavení, zvolit co nejefektivnější možnost pro vymožení dlužného nedoplatku. Odst. 2 v tomto ohledu stanoví výslovný požadavek na to, aby zvolený způsob vymáhání garantoval, že náklady spojené s vymáháním, které jsou přeneseny na dlužníka, nebudou ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného nedoplatku. Předpokládá se tak změna praxe správců daně (zejména v rámci dělené správy), kteří ve snaze zjednodušit si práci opomíjejí základní principy, na nichž je veřejná správa postavena. Mělo by tak dojít k zamezení případů, kdy na vymáhání bagatelního nedoplatku je povolán soukromý exekutor, u něhož se minimální výše nákladů pohybuje v řádech tisíců korun, ačkoliv lze zajistit vymáhání nedoplatku vlastními silami nebo předáním správci daně příslušnému vymáhat nedoplatek v rámci dělené správy (v současnosti celnímu úřadu), tedy způsoby pro dlužníka výrazně příznivějšími. V tomto ohledu jde o speciální úpravu k § 105 odst. 2 správního řádu, která v kontextu toho, že exekuce na peněžitá plnění je svěřena daňovému řádu, bude dopadat toliko na