5 As 138/2020 — Nejvyšší správní soud

5 As 138/2020- 80 - text 5 As 138/2020 - 93 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: MUDr. P. M., zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrkyni: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2020, č. j. 10 A 50/2020 – 25, takto: I. Kasační stížnost se v části, jíž se navrhovatel domáhá, aby Nejvyšší správní soud „sám ve věci rozhodl tak, že zruší napadené opatření obecné povahy či jinak rozhodne ve věci samé“, odmítá. II. Ve zbytku se kasační stížnost zamítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o části kasační stížnosti, která byla odmítnuta. IV. Odpůrkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o části kasační stížnosti, která byla zamítnuta. Odůvodnění: I. Průběh dosavadního řízení [1] Kasační stížnost navrhovatele směřuje proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2020, č. j. 10 A 50/2020 – 25, jímž byl odmítnut jeho návrh na zrušení usnesení vlády České republiky (odpůrkyně) ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněné pod č. 69/2020 Sb. (dále jen „rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu“), a jeho žaloba proti tvrzenému nezákonnému zásahu odpůrkyně spočívajícímu v dotčení práv navrhovatele usnesením vlády České republiky ze dne 13. 3. 2020 č. 203, o přijetí krizového opatření, zveřejněným pod č. 76/2020 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 76/2020 Sb.“). [2] Navrhovatel se návrhem podaným u městského soudu původně domáhal zrušení, resp. vyslovení nicotnosti rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu i krizového opatření č. 76/2020 Sb. jako opatření obecné povahy. Následně svůj návrh změnil tak, že se ve vztahu ke krizovému opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb., které bylo odpůrkyní zrušeno a nahrazeno krizovým opatřením v podobě usnesení vlády ze dne 30. 3. 2020 č. 334, vyhlášeného pod č. 142/2020 Sb., domáhal určení, že zásah do jeho práv v důsledku vydání původního krizového opatření č. 76/2020 Sb. byl nezákonný. [3] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že návrh trpí neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení. V části návrhu na zrušení rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu jako opatření obecné povahy městský soud odkázal na usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na www.nalus.usoud.cz), s tím, že s ohledem na závěry Ústavního soudu v něm uvedené nelze napadený akt odpůrkyně vůbec považovat za opatření obecné povahy. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, č. j. 9 As 207/2015 – 46 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz), pak městský soud uvedl, že v takovém případě není dána pravomoc soudů ve správním soudnictví ve smyslu § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. Návrh je proto třeba odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. [4] V části, jíž se navrhovatel domáhal ochrany proti tvrzenému nezákonnému zásahu odpůrkyně v důsledku vydání krizového opatření č. 76/2020 Sb., městský soud s odkazem na své usnesení ze dne 26. 3. 2020, č. j. 10 A 35/2020 – 52, uvedl, že napadne-li navrhovatel opatření obecné povahy návrhem na jeho zrušení, avšak opatření je v průběhu soudního řízení zrušeno, nelze již tento návrh podle názoru městského soudu projednat, avšak nic nebrání změně návrhového typu na žalobu proti nezákonnému zásahu. Podmínkou takového postupu však je, že akt, proti němuž navrhovatel brojí, je skutečně opatřením obecné povahy. Městský soud s odkazem na výše zmiňované usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, dospěl k závěru, že krizová opatření vlády jsou právními předpisy, tudíž není možné se vůči nim domáhat přímé soudní ochrany, a to ani návrhem na zrušení opatření obecné povahy, ani žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015 - 36, publ. pod č. 3460/2016 Sb. NSS, a dále rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 10 As 228/2018 - 23, a ze dne 20. 9. 2006, č. j. 3 Aps 4/2005 - 63). [5] Navrhovatel dle městského soudu netvrdil, že by došlo k zásahu do jeho práv konkrétním, jemu adresovaným, úkonem správního orgánu, který by měl ať již povahu rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo zásahu ve smyslu § 85 s. ř. s. (spíše měl městský soud na mysli § 82 s. ř. s. – pozn. NSS). Pokud by k takovému konkrétnímu zásahu došlo, bylo by dle městského soudu možné proti němu brojit příslušnou žalobou a v rámci ní tvrdit, že usnesení vlády o krizových opatřeních jsou nezákonné právní předpisy. Soud by měl potom pravomoc posoudit soulad takových podzákonných právních předpisů se zákonem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy, částí věty za středníkem. Ovšem s ohledem na skutečnost, že zásahová žaloba v nyní posuzované věci směřovala proti aktu odpůrkyně, který pojmově nemůže být zásahem správního orgánu, bylo třeba i tuto část návrhu odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 – 37, č. 3757/2018 Sb. NSS, bod 18 a ze dne 10. 1. 2019, č. j. 1 As 202/2018  33, bod 24). II. Obsah kasační stížnosti [6] Navrhovatel (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, v níž setrval na názoru, že oba napadené akty odpůrkyně mají dle jeho názoru povahu opatření obecné povahy. Městský soud v napadeném rozhodnutí pominul část argumentace stěžovatele a odkázal pouze na zmiňované usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. Dle stěžovatele však toto rozhodnutí nemá dostatečnou kvalitu a trpí vnitřní rozporností. Stěžovatel má také za to, že povinnost obecných soudů respektovat rozhodnutí Ústavního soudu se vztahuje téměř výlučně na nálezy (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05), z usnesení nanejvýš na ta, jež jsou plénem Ústavního soudu vybrána k publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu. Nebylo tedy dle stěžovatele na místě následovat „ojedinělé“ usnesení Ústavního soudu. [7] Současně stěžovatel odkázal na plenární nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že pro povahu opatření obecné povahy není vyžadováno výslovné označení takového aktu za opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně, a zdůraznil materiální pojetí opatření obecné povahy. Materiálnímu pojetí je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu preferující ten výklad veřejnoprávní normy, který co nejméně zasahuje do základního práva či svobody. Stěžovatel upozornil také na negativní vymezení opatření obecné povahy dle § 171 správního řádu („není právním předpisem ani rozhodnutím“), s čímž dle stěžovatele souvisí § 173 odst. 3 správního řádu, podle něhož povinnost určená v mezích zákona opatřením obecné povahy není přímo exekučně vymahatelná. Stěžovatel měl za to, že ačkoliv jsou napadené akty vydány dle čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, v relevantním znění (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti ČR“), jako usnesení vlády, nejedná se materiálně ani o správní rozhodnutí, ani o právní předpis, tím dle něj mohou být pouze nařízení vlády a vyhlášky ústředních správních orgánů. Napadené akty jsou naopak podle stěžovatele charakterizovány konkrétně stanovenými zákazy a příkazy (konkrétnost předmětu) společně s neurčitým okruhem subjektů. Splňují tedy materiální znaky opatření obecné povahy ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Napadené akty je s ohledem na výše uvedené dle stěžovatele možné podrobit soudnímu přezkumu. [8] K povaze rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu stěžovatel především odkázal na komentář k ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR (Rychetský, P.; Langášek, T.; Herc, T.; Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha 2015: Wolters Kluwer, a. s. dostupné z: informační systém ASPI), který dospěl k závěru, že po formální stránce je vyhlášení nouzového stavu opatřením obecné povahy. Stěžovatel dále upozornil na dle něj rozporné pasáže usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, spočívající zejména v tom, že Ústavní soud na jedné straně uvádí, že vyhlášení nouzového stavu nemá právně-normativní obsah, v důsledku čehož neplní funkci právního předpisu, na straně druhé dle Ústavního soudu představuje akt vládnutí, který má normativní dopad. Stěžovatel upozorňuje rovněž na to, že Ústavní soud v bodě 31 svého usnesení dospěl k závěru, že odpůrkyně publ