1 As 488/2020 — Nejvyšší správní soud

1 As 488/2020- 44 - text pokračování 1 As 488/2020 - 46 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ASSIST 24 s. r. o., se sídlem Ostravská 4250/2, Brno, zastoupené JUDr. Františkem Štouračem, advokátem se sídlem Masarykova 413/34, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kotlářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. 5961/1.30/18-4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 12. 2020, č. j. 62 Ad 1/2019-73, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 4.114 Kč k rukám jejího zástupce advokáta JUDr. Františka Štourače do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Oblastní inspektorát pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „inspektorát“) rozhodnutím ze dne 28. 6. 2018, č. j. 11741/9-30/18-11, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 30 odst. 1 písm. f) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále jen „zákon o inspekci práce“). Tohoto přestupku se žalobkyně měla dopustit tím, že na pracovišti na adrese Ostravská 4250/2, Brno, neměla zpracovanou dokumentaci hodnocení rizik včetně opatření k omezení jejich působení pro tlakové nádoby, čímž porušila § 102 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). Inspektorát žalobkyni uložil pokutu ve výši 18.500 Kč a povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. [2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“). Stěžejní námitkou žalobkyně bylo, že zaměstnavatel nemá povinnost vést evidenci odstranitelných rizik, neboť ta se vztahuje pouze k rizikům neodstranitelným, jak ostatně plyne z § 104 odst. 4 zákoníku práce. Zákoník práce současně nestanoví formu, jakou má být dokumentace vedena. Také není pravdou, že se žalobkyně dopustila tohoto přestupku opakovaně, neboť při minulé kontrole nebyla schopna dokumentaci předložit z důvodu reorganizace dokumentace. Dokumentaci však předložila po ukončení kontroly. Dále uvedla, že neuplatnila námitky proti průběhu kontroly, neboť byla ubezpečována, že vše je v naprostém pořádku. Správní trest byl podle žalobkyně nepřiměřený, neboť žádný ze zaměstnanců ohrožen nebyl. [3] Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že povinnost vést evidenci o odstranitelných rizicích nevyplývá z § 102 odst. 4 zákoníku práce. Naopak, gramatický a systematický výklad § 102 zákoníku práce vede k závěru, že povinnost vést dokumentaci o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních k omezení jejich působení se týká pouze neodstranitelných rizik. Pokud žalovaný vztahuje povinnost vést dokumentaci také na odstranitelná rizika, dovozuje ji nad rámec zákonného zmocnění, a tedy v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Takovou povinnost nelze dovodit ani z jiných ustanovení zákoníku práce, jak se o to snažil žalovaný. Krajský soud poukázal také na vadu výroku, neboť v něm je uvedeno, že žalobkyně porušila povinnost podle § 102 odst. 3 zákoníku práce, ačkoliv nedostatky v dokumentaci lze podřadit pod § 102 odst. 4 téhož zákona. Krajský soud naopak uvedl, že žalobkyni nelze přitakat v tvrzení, že v průběhu kontroly neuplatnila námitky, neboť byla ubezpečována, že je vše v naprostém pořádku; ze správního spisu naopak vyplývá, že žalobkyně uplatnila proti kontrolnímu protokolu námitky, s nimiž se však inspektorát vypořádal jednou větou a zcela nedostatečně. Pokud jde o přiměřenost trestu, krajský soud uvedl, že nelze seznat, z jakých důvodů uložil inspektorát žalobkyni pokutu ve výši 18.500 Kč. Rozhodnutí inspektorátu je pro dvě posledně uvedené vady nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Jelikož žalovaný tyto vady neodstranil v rozhodnutí o odvolání, je nepřezkoumatelné rovněž jeho rozhodnutí. Krajský soud proto žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, jejíž důvody opírá o § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel má za to, že hodnocení krajského soudu je příliš zjednodušující. Krajský soud se také svou teoretickou polemikou o odstranitelných a neodstranitelných rizicích vyhnul skutečnému posouzení věci, totiž že žalobkyně neměla zpracovánu dokumentaci hodnocení rizik. Stěžovatel dále uvedl, že skutečnost, že zákonodárce zvolil v § 102 odst. 4 zákoníku práce formulaci, ve které se zmiňuje pouze o odstranitelných rizicích, neznamená, že § 102 téhož zákona nevyžaduje provádět hodnocení všech rizik. Toto tvrzení podpořil stěžovatel odkazem na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 8. 12. 2020, č. j. 31 Ad 9/201-49, ze kterého vyplývá, že záznamy o hodnocení všech rizik musí zaměstnavatel vést s ohledem na pozdější prokazatelnost. Tuto úvahu ostatně stěžovatel předestřel v napadeném rozhodnutí. Dále stěžovatel poukázal na to, že zákoník práce provádí Směrnici Rady 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci (dále jen „směrnice“). Poukázal přitom na účely směrnice a na některá ustanovení, ze kterých vyplývá, že zaměstnavatelé musí vyhodnocovat veškerá rizika, nikoliv je rozlišovat na odstranitelná a neodstranitelná. Proto je třeba § 102 zákoníku práce vykládat v souladu se směrnicí. Stěžovatel také odkázal na stanovisko Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, podle níž řádné posouzení rizik vyžaduje, aby byla vzata v potaz všechna příslušná rizika, nikoliv jen okamžitá či zřejmá. Současně mají být zdokumentovány výsledky hodnocení těchto rizik. Z pohledu povinnosti dokumentace rizik nerozlišuje mezi riziky ani odborná literatura, na kterou stěžovatel odkázal. [5] Z napadeného rozsudku je podle stěžovatele zřejmé, že krajský soud vnímá význam pojmů odstranitelná rizika a neodstranitelná rizika jako pevně daný. Tak tomu však není, neboť se vlastnosti rizik mohou v čase měnit. Rizika také mohou být jednorázová a opakující se. Z tohoto důvodu je třeba vést dokumentaci o všech rizicích. Stěžovatel dále vysvětlil, že žalobkyně neměla zdokumentována rizika pro tlakové nádoby. Ty přitom spadají do kategorie vyhrazených technických zařízení, s nimiž se pojí zvýšená míra ohrožení zdraví a bezpečnosti osob a majetku. Krajský soud neobjasnil, z jakého důvodu se § 108 odst. 6 písm. a) zákoníku práce nevztahuje na dokumentaci ve smyslu § 102 odst. 4 téhož zákona. Jeho závěr je tudíž nepřezkoumatelný. Stěžovatel také nesouhlasil s tvrzením krajského soudu, že inspektorát posuzuje, zda jsou určitá rizika odstranitelná, či neodstranitelná. Takový závěr neodpovídá realitě a právní úpravě. Podle platné právní úpravy musí osoba odborně způsobilá k zajišťování úkolů v prevenci rizik splňovat několik podmínek, přičemž inspektoři nesplňují podmínku podle § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Stěžovatel dále uvedl, že výklad § 102 odst. 3 zákoníku práce činí toto ustanovení obsoletním. Zaměstnavatel by vždy mohl říct, že rizika vyhledal a shledal je odstranitelnými, a tedy o nich nemusí vést dokumentaci. Takový výklad však vylučuje uplatnění kontrolních mechanismů inspektorátu. Stěžovatel také zpochybnil údajnou rozpornost výroku. Krajský soud uvedl, že správní orgány nesprávně posoudily přestupek žalobkyně jako porušení povinnosti podle § 102 odst. 3 zákoníku práce, ačkoliv se mělo jednat o povinnost podle § 102 odst. 4 téhož zákona. S takovým hodnocením stěžovatel nesouhlasil, neboť žalobkyni nevytýkal nedostatky v dokumentaci (§ 102 odst. 4), ale to, že vůbec nevyhledávala a nehodnotila rizika na pracovišti (§ 102 odst. 3). Pokud jde o výši pokuty, konstatoval stěžovatel, že byla uložena v souladu s principy správního trestání. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry krajského soudu. Pokud sám kontrolní orgán přiznává, že hranice mezi odstranitelnými a neodstranitelnými riziky je tenká, pak nelze požadovat po žalobkyni, aby byla schopna předvídat, jak správní orgány rizika vyhodnotí. Sám kontrolní orgán se (ne)odstranitelností rizika podrobně zabýval až v kasační stížnosti, nikoliv v nap