2 As 72/2020 — Nejvyšší správní soud

2 As 72/2020- 46 - text 2 As 72/2020 - 56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Staves.cz, družstvo, se sídlem Lipová 6, Brno, zastoupený JUDr. Ing. Janem Kopřivou, Ph.D., advokátem se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, proti žalované: Hospodářská komora České republiky, se sídlem Na Florenci 15, Praha 1, zastoupené JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem Prvního pluku 7/206, Praha 8, proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 7. 2019, č. j. 702/5000/5000/2019, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2020, č. j. 14 A 146/2019 – 27, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 8228 Kč, a to k rukám jeho zástupce JUDr. Ing. Jana Kopřivy, Ph.D., advokáta se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím žalované ze dne 9. 7. 2019, č. j. 702/5000/5000/2019 (dále jen „napadené rozhodnutí“), byl potvrzen její názor dříve vyjádřený dopisem jejího ředitele odboru usnadňování obchodu a služeb ze dne 2. 5. 2019, č. j. 485/5000/5000/2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“); tím žalovaná odmítla žádost žalobce o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v rozhodném znění (dále jen „InfZ“), neboť není povinnou osobou dle tohoto zákona. Žalobce se přitom žádostí o informace podanou u žalované dne 8. 4. 2019 domáhal veškerých podkladů, na základě nichž rozhodla o jeho nezařazení do projektu zaměstnávání cizinců v „Režimu Ukrajina“. [2] Rozhodnutí žalované napadl žalobce u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a navrhoval, aby soud dle § 16 odst. 4 InfZ nařídil žalované mu poskytnout požadované informace. Měl za to, že žalovaná je povinným subjektem, neboť je veřejnou institucí dle § 2 odst. 1 InfZ, pročež je napadené rozhodnutí potvrzující odmítnutí jeho žádosti o informace nezákonné. Rozsudek městského soudu [3] Městský soud rozsudkem ze dne 20. 2. 2020, č. j. 14 A 146/2019 – 27 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Předeslal, že pojmem veřejná instituce ve smyslu § 2 odst. 1 InfZ se opakovaně zabýval Ústavní soud; poukázal na jeho nálezy ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, či ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 1262/17. Zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou, či soukromou dle nich musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci veřejnou, či soukromou typické. Jsou jimi: a/ způsob vzniku či zániku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), b/ hledisko osoby zřizovatele (zda je zřizovatelem instituce stát, či nikoliv), c/ subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoliv), d/ existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce a e/ veřejný, nebo soukromý účel instituce. Soud konstatoval, že žalovaná byla zřízena zákonem č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky (dále jen „ZHK“); zřizovatelem byl tedy stát a je to opět jenom stát, který může rozhodnout o jejím zániku. Oproti tomu stát nemá vliv na kreaci jejích orgánů; volební právo mají výlučně členové komory, jimiž mohou být pouze právnické a fyzické osoby, které mají sídlo nebo bydliště na území České republiky a provozují podnikatelskou činnost. Stát nevykonává dohled nad operativní činností orgánů žalované; zcela bez dohledových pravomocí však není, neboť představenstvo komory předkládá vládě statut, jednací, volební a příspěvkový řád komory, která o jejich potvrzení rozhoduje. Dohled nad zákonností interních předpisů subjektů soukromého práva stát sice také vykonává, nejde však o kontrolu automatickou a kontrolorem není vláda; ingerence státu je tedy v případě žalované vyšší než u běžných subjektů soukromého práva. Tato kritéria dle soudu neposkytují jednoznačný závěr o tom, zda žalovaná je veřejnou institucí; některé znaky svědčí pro, jiné proti. Zásadní pro dané posouzení proto dle městského soudu je kritérium účelu žalované. [4] Uvedl, že Hospodářská komora je zřízena za účelem podpory podnikatelských aktivit, k prosazování a ochraně zájmů a k zajišťování potřeb svých členů; vypočetl přitom v § 4 odst. 1 ZHK předestřené činnosti komory. Poukázal na to, že k převaze veřejného účelu Hospodářské žalované již ve své judikatuře dospěl Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku ze dne ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 As 282/2018 – 46 (posuzoval, zda Stálý rozhodčí soud při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR je veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 InfZ), a ze dne 25. 10. 2018, č. j. 4 As 132/2018 - 59 (týkal se zadávání veřejných zakázek). Městský soud přitom naznal, že aktivity ve veřejném zájmu u žalované převažují. Za převažující soukromý účel lze z výčtu v § 4 odst. 1 ZHK považovat pouze poskytování poradenství svým členům a jejich propagaci, případně předcházení obchodním sporům svých členů; i tyto činnosti však mají bezprostřední návaznost na veřejný účel žalované, kterým je podpora podnikatelských aktivit. V případě vydávání vyjádření a odborných stanovisek, řešení problémů zaměstnanosti, dohledu nad dodržováním předpisů a odborností členů, vystavování osvědčení v mezinárodním obchodě, podpory a rozvoje podnikání a podpory školských zařízení je veřejný účel zřejmý. I navazování styků se zahraničím a podpora mezinárodního obchodu je spíše ve veřejném zájmu než pouze v soukromém zájmu členů; obecně lze totiž říci, že úspěchy českých společností na zahraničních trzích mají pozitivní dopad na zaměstnanost a hrubý národní produkt. Vykonávání vlastní hospodářské činnost a vedení evidence členů v tomto posuzování není podstatné, neboť jde jen o podpůrné činnosti pro ostatní aktivity. ZHK určuje, jaké má žalovaná orgány, kde sídlí, jaké má vnitřní členění (okresní a regionální komory) a kdo může být jejím členem; nejde tedy o typický subjekt soukromého práva, jehož fungování by se řídilo čistě předpisy soukromého práva a činnost byla plně v dispozici řídících orgánů. Ingerence státu je u žalované nesrovnatelně vyšší než u běžných soukromoprávních subjektů, neboť ty si rozhodují o svém sídle, vnitřním členění a o podmínkách pro členství samy; i v případě zřizování orgánů mají soukromoprávní subjekty jako spolky či obchodní korporace určitou míru diskrece (akciová společnost se může rozhodnout, zda bude mít monistickou, nebo dualistickou strukturu řídících orgánů). Městský soud proto nesouhlasil se žalovanou, že její chod a podoba jsou určovány soukromými osobami; byť jsou její orgány vytvářeny bez ingerence státu, to, co činí, je v převážné míře určeno státem. Posláním žalované je vytvářet příležitosti pro podnikání, prosazovat a podporovat opatření, která přispívají k rozvoji podnikání v České republice, a tím i k celkové ekonomické stabilitě státu. Žalovaná nesleduje své čistě soukromé zájmy jako většina soukromoprávních subjektů; jejím hlavním a konečným cílem je podpora národního hospodářství. Existence žalované, její smysl a aktivity jsou tedy neodmyslitelně spjaty s fungováním ekonomiky, čili se silným veřejným zájmem. S ohledem na převládající veřejný účel proto městský soud dospěl k závěru, že u žalované převažují znaky veřejné instituce, pročež je povinnou osobou podle § 2 odst. 1 InfZ. Napadené rozhodnutí proto shledal nezákonným. [5] Soud také doplnil, že napadené i prvostupňové rozhodnutí, byť mají obě formu dopisu, jsou materiálně rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jimi bylo fakticky žalobci odmítnuto poskytnutí informace podle Inf; ten přitom předpokládá, že o žádosti o informace bude vydáno rozhodnutí o odmítnutí jejího poskytnutí. Městský soud však nevyhověl návrhu žalobce, aby podle § 16 odst. 4 InfZ nařídil žalované poskytnout mu požadované informace. Jeho žádost o informace byla odmítnuta pouze s odkazem na to, že žalovaná není povinnou osobou; v řízení před žalovanou tedy nebylo nijak posuzováno, zda žádost žalobce splňuje podmínky pro poskytnutí informace. Tato otázka nebyla vůbec řešena ani v řízení před městským soudem; ten proto nemohl v dané fázi řízení rozhodnout o poskytnutí informace. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní II.A Kasační stížnost žalované [6] Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Zmínila, že novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb. byla do výčtu povinných subjektů v § 2 odst. 1 InfZ vložena „veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ a následně novelou učiněnou zákonem č. 61/2006 Sb. byl vypuštěn dodatek „hospodařící s veřejnými prostřed