5 As 246/2021 — Nejvyšší správní soud

5 As 246/2021- 15 - text  5 As 246/2021 - 19 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Z. V., zastoupena JUDr. Alenou Porostlou, advokátkou se sídlem Prostorná 4, Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 7. 2021, č. j. 22 A 24/2019  58, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 7. 2021, č. j. 22 A 24/2019  58, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného rozsudku, kterým Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) zrušil jeho rozhodnutí ze dne 21. 2. 2019, č. j. MSK 12914/2019. [2] Uvedeným rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 20. 12. 2018, č. j. SMO/847505/18/ŽÚ/TOM, kterým bylo podle § 58 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „živnostenský zákon“), zrušeno živnostenské oprávnění žalobkyně s předmětem podnikání „Výroba obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona“ s oborem činnosti „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“. Důvodem zrušení bylo závažné porušení zákonných povinností, neboť žalobkyně organizovala zájezdy, ačkoliv k tomu neměla příslušné živnostenské oprávnění („Provozování cestovní kanceláře“ – živnost koncesovaná) a neměla sjednané pojištění záruky pro případ úpadku, které je pro cestovní kancelář povinné. [3] V odvolání žalobkyně mimo jiné namítala, že správní orgán I. stupně přikročil k nejtvrdšímu možnému postihu, čímž žalobkyni zamezil podnikat jako průvodkyně v oblasti cestovního ruchu; žalobkyně podnikala od roku 1996 a v rámci jejího podnikání jí nikdy nebylo nic vytýkáno, a proto se zrušením živnostenského oprávnění nesouhlasila. Stěžovatel námitce nepřisvědčil a v reakci na ni uvedl, že správní orgán I. stupně měl v jejím případě jedinou možnost, a to živnostenské oprávnění zrušit podle § 58 odst. 3 živnostenského zákona. Nemohl provozování živnosti v odpovídajícím rozsahu pozastavit, protože tato možnost se vztahuje pouze na situace, kdy podnikatel disponuje živnostenským oprávněním s širokým rozsahem činností. To však není případ žalobkyně, jejímž oborem činnosti je pouze „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“. II. Řízení před krajským soudem [4] Žalobkyně napadla výše uvedené rozhodnutí stěžovatele žalobou u krajského soudu. Namítala, že poskytovala pouze ubytování s doprovodnými službami a bylo pouze na klientech, zda si u partnerské cestovní agentury dokoupí dopravu či si dopravu zařídí jiným způsobem, a tím pádem poskytované služby není možno považovat za zájezd. Dále namítala, že lze zrušit živnostenské oprávnění pouze v důsledku závažného porušení povinností; v jejím případě se však o závažné porušení nejednalo. Nesouhlasila též s názorem stěžovatele, že bylo jedinou možností zrušit její živnostenské oprávnění, neboť pozastavení by přicházelo v úvahu jen v případě živnostenského oprávnění s širokým rozsahem činností. K tomu dále uvedla, že jejím oborem činnosti je „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“, přičemž porušení povinností souviselo pouze s provozováním cestovní agentury. Nabízelo se tedy přistoupit namísto zrušení živnostenského oprávnění k pozastavení provozování živnosti v odpovídajícím rozsahu. II.a. První rozsudek krajského soudu ze dne 12. 3. 2020, č. j. 22 A 24/2019  39 [5] Krajský soud rozsudkem ze dne 12. 3. 2020, č. j. 22 A 24/2019  39, rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Neshledal důvodnými námitky, že nabízené služby nebylo možno považovat za zájezdy a že se žalobkyně nedopustila závažného porušení zákonných povinností. Při přezkumu námitky, že nemuselo být zrušeno její živnostenské oprávnění „Výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3“ (živnost volná), neboť bylo možno přistoupit k pozastavení provozování živnosti v odpovídajícím rozsahu, konstatoval, že je rozhodnutí stěžovatele v tomto ohledu nepřezkoumatelné. Krajský soud stěžovateli vytkl, že jeho rozhodnutí pracuje s pojmem „široký rozsah činností“, v jehož případě by podle stěžovatele pozastavení provozování živnosti v odpovídajícím rozsahu přicházelo v úvahu, aniž by jej vysvětlil. Soudu tak zůstalo utajeno, zda v případě volné živnosti podle stěžovatele pozastavení vůbec nepřichází v úvahu, resp. pokud v úvahu přichází, zda v případě nahlášení různých oborů činnosti, či při větším počtu oddělitelných činností v rámci jednoho oboru činnosti. [6] Proti tomuto rozsudku brojil stěžovatel kasační stížností, na jejímž základě Nejvyšší správní soud posledně citovaný rozsudek krajského soudu zrušil. Zavázal krajský soud právním názorem založeným na tom, že napadené rozhodnutí stěžovatele není (ani z části) nepřezkoumatelné. Z rozhodnutí stěžovatele je zřejmé, že nelze přistoupit k pozastavení živnostenského oprávnění, pokud podnikatel disponuje jediným oborem činnosti, a je na krajském soudu, aby posoudil správnost tohoto stěžovatelova posouzení a dopad jeho případného pochybení na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. II.b. Druhý rozsudek krajského soudu ze dne 13. 7. 2021, č. j. 22 A 24/2019  58 [7] Krajský soud se následně žalobou zabýval znovu, přičemž rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení dle § 78 odst. 1 s. ř. s. Dospěl k závěru, že živnostenský zákon nevylučuje, aby obory činnosti byly dále děleny na další podmnožiny – jednotlivé činnosti. Ustanovení § 58 odst. 3 živnostenského zákona je třeba vykládat s ohledem na smysl a účel omezení práva podnikat. Toto omezení práva podnikat musí obstát v testu proporcionality. Je tedy třeba v každém případě zkoumat, zda se závažné porušení podmínek týkalo provozování celého rozsahu činnosti, nebo jen určité oddělitelné části. Při tom je nerozhodné, zda jde o více oborů činnosti, či více činností v rámci jednoho oboru činnosti. Žalobkyní ohlášený obor činnosti „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“ se skládá ze dvou oddělitelných činností, a to z „provozování cestovní agentury“ na straně jedné a „průvodcovské činnosti v oblasti cestovního ruchu“ na straně druhé. Tomu ostatně odpovídá i podrobný popis obsahové náplně tohoto oboru obsažený v nařízení vlády č. 278/2008 Sb. Průvodcovskou činnost lze obsahově oddělit od jiných služeb cestovního ruchu, a obstojí tedy také sama o sobě, a to i bez provozování jiných činností. O správnosti tohoto závěru svědčí i skutečnost, že byla průvodcovská činnost původně samostatnou vázanou živností s požadavky na odbornou způsobilost (srov. § 24 a přílohu č. 2 k živnostenskému zákonu ve znění účinném do 30. 6. 2008). Smyslem omezení práva na podnikání v posuzovaném případě bylo, aby žalobkyně neohrozila zákazníky pořádáním zájezdů nepojištěných pro případ úpadku podnikatele, naopak ve vztahu k činnosti žalobkyně coby průvodkyně neměly správní orgány žádné výhrady. Podle krajského soudu proto měl stěžovatel přistoupit jen k pozastavení provozování živnosti v rozsahu „Provozování cestovní agentury“. III. Kasační stížnost [8] Stěžovatel proti rozsudku krajského soudu brojí kasační stížností. Podle jeho názoru je obor činnosti „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“ třeba vnímat jako jeden nedělitelný celek. Kdyby stěžovatel přistoupil k pozastavení ad hoc vytvořené podmnožiny, vykročil by tím ze svých zákonem předvídaných kompetencí, neboť takový postup živnostenský zákon nepředvídá. Takový výklad by byl ze strany stěžovatele svévolný, ostatně jej dosavadní správní praxe ani nezná. Stěžovatel nesouhlasí ani s argumentací krajského soudu, že nařízení vlády č. 278/2008 Sb. podrobně popisuje náplň oboru činnosti „Provozování cestovní agentury a průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu“ tak, že lze tyto dvě dílčí činnosti oddělit. Toto nařízení vlády totiž slouží pouze k upřesnění a k přiblížení, které reálné činnosti nebo dovolené aktivity pod jednotlivé obory činnosti spadají, neslouží jako návod pro další dělení již vytvořených oborů činnosti na další podobory. [9] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila. IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, za stěžovatele jedná pověřená osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je p