6 As 73/2021 — Nejvyšší správní soud

6 As 73/2021- 67 - text 6 As 73/2021 - 69 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: nezl. T. N., zastoupeného Mgr. Pavlem Markem, advokátem, sídlem Na Poříčí 19, Praha 1, proti žalovanému: Gymnázium, Praha 5, Na Zatlance 11, příspěvková organizace, sídlem Na Zatlance 11, Praha 5, zastoupeného doc. JUDr. Jakubem Morávkem, Ph.D., advokátem, sídlem U Nikolajky 5, Praha 5, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 2. 2021, č. j. 17 A 126/2020 - 88, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 2. 2021, č. j. 17 A 126/2020 - 88, se ruší. II. Žaloba se odmítá. III. Žalobce ani žalovaný nemají právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci a řízení před městským soudem [1] Žalobce, student Gymnázia Na Zatlance (žalovaného), se u Městského soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat v neposkytování výuky v souladu se zákonem, neboť výuka probíhala distanční formou. [2] Městský soud podané žalobě vyhověl. V prvé řadě uvedl, že žalovaný je ve sporu pasivně legitimován, a to s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100. Žalovaný poskytuje vzdělání, a je tedy v postavení správního orgánu dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Dále soud konstatoval, že nekonání denní (prezenční) výuky na středních školách se opírá o usnesení vlády České republiky ze dne 14. 2. 2021 č. 129 o přijetí krizového opatření, publikované pod č. 63/2021 Sb. Předpokladem pro vydání takového krizového opatření je existence nouzového stavu. Městský soud však dospěl k závěru, že nouzový stav (či jeho pokračování od 15. 2. 2021) odporuje ústavnímu pořádku. Uzavřel proto, že krizové opatření č. 63/2021 Sb. vzešlo z protiústavně vyhlášeného nouzového stavu, a je tak samo zatíženo nezákonností, resp. protiústavností. Za tohoto stavu věci pak nebylo možné aplikovat ani výjimku umožňující konání distanční výuky, která je zakotvena v § 184a zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, a jejíž použití bylo v projednávaném případě navázáno právě na uvedené krizové opatření. Městský soud proto rozhodl, že „žalovanému se zakazuje uskutečňovat vzdělávání distanční formou a přikazuje se mu obnovit denní formu vzdělávání v souladu se svým školním vzdělávacím programem“. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [3] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. [4] Stěžovatel mimo jiné namítá, že nebyly splněny podmínky řízení. Nedošlo ke zkrácení práv žalobce, nejde o nezákonný zásah a původcem opatření, kterým se žalobce cítí být dotčen ve svých právech, není stěžovatel. Žalobci byla on-line formou zajištěna výuka všech předmětů vyjma tělocviku. Pouhé zapojení moderních technologií do výuky a přechodná nemožnost pohybu po školní budově nemůže být za daných okolností zásahem do žalobcova práva na vzdělání. Stěžovatel dále uvádí, že městský soud neměl pravomoc přezkoumávat vyhlášení nouzového stavu. Závěr o nezákonnosti zásahu přichází v úvahu pouze v případě, kdy je realizované opatření odlišné od uloženého krizového opatření. K otázce své pasivní legitimace stěžovatel konstatoval, že není původcem opatření, které by mělo představovat nezákonný zásah do práv žalobce, pouze plní jemu zákonem uloženou povinnost. Dále odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 29, jímž byla rozšířenému senátu předložena otázka pasivní legitimace školy ve skutkově obdobné věci a v němž byl vyjádřen odlišný právní názor než v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100, z nějž vyšel městský soud. [5] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti s uvedenými námitkami nesouhlasí. K otázce pasivní legitimace stěžovatele se ztotožňuje s rozsudkem, z nějž vyšel městský soud. Účelem žaloby nebylo zakázat vládě vydávat opatření en bloc, ale obnovit na konkrétní škole prezenční výuku. Pokud by se soud ztotožnil s tím, že je třeba žalovat zásah spočívající v důsledcích právního předpisu, jak to uvádí 9. senát v usnesení ze dne 19. 2. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 29, nemohla by tato okolnost vést k odmítnutí žaloby, neboť žalobci se nedostalo poučení ze strany soudu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 - 53. [6] V reakci na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 51, žalobce konstatoval, že Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím vyloučil všechny myslitelné způsoby soudní ochrany žáků proti uzavření škol krizovým opatřením vlády a jeho závěry jsou učebnicovým příkladem odepření spravedlnosti. Rozšířený senát dle žalobce nutné zlo žalovat školu nahradil horším zlem, kterým je soudně zcela nepřezkoumatelné a arbitrární vládnutí. Záměrem žalobce nebylo rozvíjet nekonečné právní úvahy na téma ústavnosti nouzového stavu a povahy školy jako správního orgánu, ale pouze se legálním a přiměřeně rychlým způsobem domoci, aby mohl v rámci možností alespoň trochu chodit do školy. [7] Nejvyšší správní soud poznamenává, že s ohledem na rozhodovací důvody (viz níže) uvedl pouze stručnou rekapitulaci relevantních částí podání účastníků řízení. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná. [9] Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Soud dále ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. [10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou pasivní žalobní legitimace stěžovatele v projednávané věci, tedy, zda škola, která s odvoláním na krizové opatření vlády ukončila poskytování prezenční výuky, může být žalovaným správním orgánem v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu dle § 82 s. ř. s. [11] Uvedenou otázku řešil v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 51, rozšířený senát. Konstatoval, že „zakázala-li vláda krizovým opatřením vydaným podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), osobní přítomnost žáků na vzdělávání v základní škole, nelze pro účely řízení o zásahové žalobě považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky základní školu (§ 83 s. ř. s.).“ [12] Rozšířený senát uvedl, že „postup školy nemohl z povahy věci zasáhnout do práv žáků. Právě naopak, sama škola byla předmětem veřejnoprávního působení vlády. To plyne již ze samotné povahy školy jako specifického správního orgánu. Škola je jednak právnickou osobou (v nejrůznějších právních formách), která poskytuje svým žákům vzdělání jako veřejnou službu ve smyslu § 2 odst. 3 školského zákona, jednak pro účely soudního řádu správního správním orgánem, pokud někomu (typicky žákům a studentům) ve vrchnostenském právním vztahu zasahuje do veřejných subjektivních práv. Škola je (nadto jen v některých situacích) specifickým správním orgánem (srovnávání školy se zasahujícím policistou či stavebními úřady, jak činí disentující soudci, je proto koncepčně chybné). Škola totiž není součástí nějaké úřední hierarchie a instančnosti, není součástí spletité soustavy správních orgánů, což je jinak typické pro veřejnou správu. Ani pojetí školy jako správního orgánu nemůže být bezbřehé. V činnosti školy převažuje nevrchnostenský prvek. Škola má v tomto ohledu „janusovskou“ povahu, má tedy vícero tváří. V některých situacích je škola správním orgánem, který vrchnostensky působí na práva jiných. V jiných situacích škola vykonává „čistou“ veřejnou službu, aniž by nějak vrchnostensky rozhodovala o právech a povinnostech (či jinak na právní sféru jiných osob vrchnostensky působila). Škola však může být též adresátem veřejnoprávních aktů či jiného vrchnostenského působení, tedy regulovaným subjektem, který se v určitých situacích může bránit proti zásahům do své právní sféry žalobou u správního soudu (jako je tomu i v nynějším případě – viz dále)“. Pokračoval, že „ve správním právu je běžné, že správní orgány nezřídka zasahují do práv v návaznosti na jednoznačná pravidla stanovená v právních či vnitřních předpisech nebo interních instrukcích, ovšem poprvé jednotlivce na právech zkrátí právě až onen zásah, nikoli právní či interní norma. Při určení původce zásahu tudíž nejde o to, že škola neměla na výběr a musela prezenční výuku ukončit. Není podstatné, zda škola měla či neměla nějakou diskreci. Podstatné je, že v situaci, kdy vlá