8 Ao 6/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Ao 6/2021- 91 - text 8 Ao 6/2021-100 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatele: K. P., zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrzích na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, a opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, takto: I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, bylo v části čl. I bodu 1 v rozporu se zákonem. II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, bylo v části čl. I bodu 1 v rozporu se zákonem. III. Ve zbývající části se návrhy zamítají. IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel se návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu 25. 4. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce z 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření I“), a to jako celku z důvodu vady spočívající v nevedení správního spisu, případně v části čl. I bodu 1, podle kterého se „omezuje činnost obchodní nebo výrobní provozovny, provozovny služeb nebo provozu obchodního centra tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v maloobchodních prodejnách zboží a služeb a provozovnách těchto služeb, s výjimkou těchto provozoven: [následuje výčet výjimek]“ z dalších níže uvedených důvodů. [2] Mimořádné opatření I bylo vydáno 23. 4. 2021 s účinností od 26. 4. 2021 od 00:00 hod. s odkazem na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. b) a i) a § 69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle § 2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 (dále „pandemický zákon“). Následně bylo mimořádné opatření I s účinností od 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce z 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření II“), které v čl. I bodu 1 obsahuje obdobnou regulaci (liší se pouze v množství výjimek, neboť navíc obsahuje výjimku pro provozovny holičství, kadeřnictví, pedikúry a podobných služeb a pro provozovny úpravy a stříhání zvířat). Mimořádné opatření II napadl navrhovatel dne 5. 5. 2021 návrhem na jeho zrušení v rozsahu stejném, jako to učinil v případě mimořádného opatření I. [3] Mimořádné opatření II bylo nejprve s účinností od 4. 5. 2021 od 00:00 hod. změněno opatřením z 3. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (tato změna se však netýká čl. I bodu 1). Následně bylo s účinností od 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce z 5. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, které již takto široké omezení maloobchodu neobsahuje. Protože posledně uvedené mimořádné opatření bylo zrušeno mimořádným opatřením ze 7. 5. 2021, čj. MZCR 14601/2021-10/MIN/KAN, aniž by nabylo účinnosti, bylo mimořádné opatření II pro přehlednost a z důvodu právní jistoty výslovně zrušeno mimořádným opatřením ze dne 27. 5. 2021, čj. MZCR 14601/2021-15/MIN/KAN. [4] Usnesením Nejvyššího správního soudu z 12. 5. 2021, čj. 1 Ao 6/2021-43, byly oba návrhy spojeny ke společnému projednání pod sp. zn. 8 Ao 6/2021. [5] Podáním ze 4. 5. 2021 navrhovatel s ohledem na zrušení mimořádného opatření I navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření I bylo v rozporu se zákonem. Ohledně mimořádného opatření II tak učinil již v návrhu podaném 5. 5. 2021 formou eventuálního petitu pro případ, že bude mimořádné opatření ze strany odpůrce zrušeno před rozhodnutím soudu. II. Návrhy, vyjádření odpůrce a repliky [6] Navrhovatel v první řadě namítl, že odpůrce při vydání napadené části mimořádného opatření I překročil meze zákonem vymezené působnosti, protože § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona mu umožňuje činnost obchodní provozovny pouze omezit, tedy např. stanovit nejvyšší počet současně přítomných osob. Není však možné činnost provozovny skrz omezení práv jiných osob zakázat, což se v daném případě stalo (navrhovatel provozuje prodejnu ponožek a punčochového zboží). Tento výklad vyloučil Nejvyšší správní soud v bodu 59 rozsudku z 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48. Odpůrce daný zákaz navíc odůvodňuje tím, že většinu zboží si je možné obstarat dálkově, fronty a množství lidí v provozovně pak lze účinně regulovat omezením počtu osob v provozovně a rozestupy ve frontách. Uznáním skutečnosti, že se ve výdejnách internetových obchodů tvoří fronty, odpůrce vyvrací vlastní odůvodnění zákazu maloobchodního prodeje (a vlastní tvrzení o malém epidemickém riziku internetového prodeje). Tím rovněž přiznává diskriminaci „normálního“ prodeje, který by bez problémů splnil podmínky stanovené pro výdej zboží z internetových obchodů. [7] Odpůrce rovněž odůvodňuje zákaz maloobchodního prodeje snížením koncentrace lidí na jednom místě. Navrhovatel však vedle prodejny ponožek provozuje i prodejnu tabáku, a jak vyplývá ze srovnání tržeb těchto dvou prodejen v březnu 2019 a březnu 2020, v prodejně ponožek nedocházelo k vysoké koncentraci osob ani před pandemií. V rozporu s odůvodněním je rovněž každodenní realita v povolených supermarketech, zejména při slevových akcích. Zákon o ochraně veřejného zdraví umožňuje v § 69 odst. 1 písm. b) jen zákaz nebo omezení styku osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami, Je proto nepochopitelné, proč odpůrce trvá na tezi o nebezpečí šíření viru v provozovnách, když je zároveň nařízeno navrhovateli i jeho zaměstnancům povinné testování, a tyto testy jsou negativní. Pokud byl celou dobu umožněn provoz průmyslu, profesionálního sportu, kanceláří atp., nelze nalézt jediný rozumný a ústavně konformní důvod, proč nelze maloobchod provozovat za obdobných podmínek. Z mimořádného opatření I tedy nelze vyčíst, proč odpůrce omezuje právo podnikat či právo volného pohybu zákazníků pouze vybraným odvětvím. [8] Navrhovatel dále namítl, že odpůrce obecně nemůže zakazovat určité činnosti a pak z tohoto zákazu udělovat výjimky. Povinnosti lze totiž uložit toliko na základě a v mezích zákona při zachování základních práv a svobod [čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Podzákonnými předpisy pak nelze zužovat či rozšiřovat obsah zákonné úpravy, stejně tak zákonodárce nemůže delegovat na moc výkonnou uložení primárních povinností. Takto k dané problematice přistoupil rakouský Ústavní soud v rozhodnutí sp. zn. V 363/2020, ve kterém prohlásil za neústavní opatření spolkového ministra, jenž vydal zákaz vstupu na veřejná místa pouze s několika výjimkami (např. vstup pouze s lidmi ze společné domácnosti za dodržení vzdálenosti alespoň 1 metr od ostatních lidí). Kromě zákazu vstupu na vyjmenovaná místa rakouské nařízení konstatovalo, že je založeno na zásadě obecného zákazu vstupu. Pro takový komplexní zákaz však neposkytoval rakouský zákon o opatřeních proti nemoci covid-19 právní základ. Pro daný případ to znamená, že na základě pandemického zákona není možné vydat zákaz maloobchodního prodeje a další paušální zákazy. Vedle toho zůstává otázkou, zda je možné obecně omezit podnikatelskou činnost zákazem, který primárně omezuje práva třetích osob, konkrétně právo pohybu a pobytu. K tomuto pojetí se rovněž přihlásil český Ústavní soud v nálezu z 16. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.), v němž taktéž dospěl k názoru, že stát sice může jednotlivci ústavně předvídatelným způsobem adresovat určitý příkaz či zákaz, nesmí však základní logiku vztahu mezi veřejnou mocí a jednotlivcem obrátit: zakázat vše a pak formou výjimek určité oblasti „zpětně povolit“, opět bez jakéhokoliv odůvodnění. [9] Navrhovatel namítl nezákonnosti mimořádného opaření I spočívající v jeho diskriminačním charakteru, což ohledně obsahově téměř shodného krizového opatření vlády konstatoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20. I v napadené části mimořádného opatření I stanovil odpůrce výjimky ze zákazu zcela nahodile, povolil provoz např. prodejny tabákových výrobků, zahrádkářských potřeb, květinářství, dětského oblečení a obuvi, domácích potřeb, provozovny pro sjednání provádění staveb a tak podobně. Zcela nahodile však nepovolil provoz prodejny ponožek a punčochového zboží, kterou provozuje navrhovatel. Nelze přitom nijak odůvodnit, proč zrovna žalobci nebyla výjimka udělena. Odpůrce paradoxně odůvodnil potřebu povolení prodeje tabákových výrobků odkazem na skutečnost, že je na nich řada lidí závislá a jedná se o zdraví škodlivý jev, pro řadu lidí by však bezprostřední nedostupnost tabákových výrobků měla negativní účinky. Navrhovatel upozorňuje, že na následky kouření v republice ročně zemře mezi 15 a 18 tisíci lidí ročně, vláda (míněn patrně odpůrce, pozn. NSS) přesto upřednostnila