8 As 102/2019 — Nejvyšší správní soud

8 As 102/2019- 31 - text 8 As 102/2019 - 37 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: PharmDr. K. U., zastoupeným Mgr. Marií Klinerovou, advokátkou se sídlem V Jámě 699/1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 7. 2018, čj. MZDR 14074/2016-2/FAR, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2019, čj. 6 Ad 12/2018-69, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2019, čj. 6 Ad 12/2018-69, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „správní orgán I. stupně“) příkazem ze dne 29. 10. 2015, čj. sukl195092/2015, uložil žalobci (dále „stěžovatel“) jako poskytovateli zdravotních služeb v Lékárně Nad Primaskou pokutu ve výši 100 000 Kč za správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále „kontrolní řád“), neboť nepředložil na základě výzvy k předložení dokladů ze dne 11. 9. 2015 požadované doklady, a to smlouvy mezi stěžovatelem a společností transmed Transport GmbH, standardní operační postup o přepravě vztahující se k zásilkovému výdeji Lékárny Nad Primaskou a úplnou smlouvu mezi společností Pilulka Distribuce s.r.o. a stěžovatelem v plném znění vč. veškerých dodatků a příloh, neboť předložená smlouva obsahovala pouze přílohu č. 2, čímž porušil § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Proti příkazu podal stěžovatel neodůvodněný odpor. Následně správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 15. 1. 2016, čj. sukl13484/2016, uložil stěžovateli za tento správní delikt pokutu ve výši 80 000 Kč. Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, o kterém žalovaný rozhodl tak, že upravil výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně v části týkající popisu skutku, splatnosti pokuty a náhrady nákladů řízení. Ve zbývající části žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. [2] Následně podal stěžovatel u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí žalovaného, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. [3] Městský soud uvedl, že pro právní hodnocení není podstatné, zda příslušné listiny byly správnímu orgánu I. stupně doručeny, ale zda mu byly doručeny v průběhu kontroly. Stěžovatel listiny, případně tvrzení o jejich neexistenci, v průběhu kontroly nepředložil a učinil tak až po vydání příkazu. Správním deliktem bylo nepředložení těchto listin na výzvu správního orgánu I. stupně v průběhu kontroly. Takto splněná povinnost je proto opožděná. Vydání příkazu není další výzvou či jiným prodloužením stanovené lhůty nebo dalším výkonem kontroly, ale zahajuje se jím již řízení o spáchaném deliktu. Podáním ze dne 5. 10. 2015 stěžovatel předložil neúplnou dokumentaci, která nedokládala stav u stěžovatele v době provedení kontroly (smlouva mezi společností Pilulka Distribuce s.r.o. nebyla předložena v plném znění, smlouva mezi stěžovatelem a společností transmed Transport GmbH předložena nebyla a stěžovatel nic netvrdil o její neexistenci, standardní operační postup o přepravě vztahující se k zásilkovému výdeji byl předložen ve znění, které bylo účinné až od 30. 8. 2015). Tímto postupem naplnil skutkovou podstatu správního deliktu, neboť jím předložená dokumentace nebyla úplná a nevyčerpala povinnosti stanovené výzvou ze dne 11. 9. 2015. [4] Městský soud neshledal, že by povinnosti uložené danou výzvou byly nejasné a nebylo tak patrné, co správní orgán I. stupně po stěžovateli požaduje. Požadavek se vztahoval k předložení smlouvy v plném znění, včetně dodatků a příloh, dalších smluv a standardního operačního postupu o přepravě. Žádné časové omezení platnosti požadovaných listin není ve výzvě obsaženo a ani z ní neplyne. Pokud stěžovatel neměl k dispozici dokumentaci požadovanou v bodě 2 výzvy, měl tuto skutečnost správnímu orgánu I. stupně sdělit. Rovněž z výzvy nevyplývá, že se předložení standardního operačního postupu mělo vztahovat k době, která by nesouvisela s dobou kontroly. Stěžovatel nebyl potrestán za nepředložení neexistujícího dokumentu, nýbrž za nesplnění povinnosti při kontrole. K namítané nepřiměřenosti délky lhůty pro předložení požadovaných listin městský soud uvedl, že žalovaný výslovně krátkost této lhůty v odůvodnění rozhodnutí uznal a vycházel z ní. Správní orgán I. stupně po stěžovateli nevyžadoval doložení notoriet či skutečností, které mohl znát ze své úřední činnosti, nýbrž požadoval podstatnou dokumentaci týkající se provozu lékárny a výdeje léčiv, což jsou skutečnosti, které mohl sdělit a doložit pouze stěžovatel. Bylo proto po stěžovateli legitimně požadováno splnění povinnosti, k níž byl vyzván, s ohledem na řádnou kontrolu při provozu lékárny. Materiální stránka skutkové podstaty správního deliktu tak byla rovněž naplněna. [5] Pokud jde o námitku týkající se výše uložené pokuty, městský soud uvedl, že tato námitka byla poprvé vznesena až v řízení před soudem. Zdůvodnění výše uložené pokuty je podrobně obsaženo v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který uvedl, že stěžovateli byla několikrát poskytnuta možnost splnit svou povinnost, což zhodnotil jako přitěžující okolnost. Jako polehčující okolnost shledal správní orgán I. stupně skutečnost, že se jedná o první porušení kontrolního řádu stěžovatelem a že nebyl prokázán negativní vliv na veřejné zdraví. Výše uložené pokuty byla posouzena ve vztahu k zákonným kritériím (§ 17 odst. 2 kontrolního řádu) a byla uložena v zákonné sazbě. Ke zneužití správního uvážení proto nedošlo. Stěžovatel v žalobě rovněž neuvedl ve vztahu ke své osobě nic, co by nasvědčovalo jeho tvrzení o likvidačním charakteru pokuty. Závěrem městský soud neshledal případným odkaz stěžovatele na rozsudek městského soudu ze dne 26. 1. 2018, čj. 9 Ad 20/2015-56, neboť každý skutkový případ i úvaha o výši uložené pokuty je jiná a nelze bez většího srovnání pouze porovnávat výši pokuty a spáchaný delikt, jestliže navíc pokuta uložená ve věci vedené pod sp. zn. 9 Ad 20/2015 je ve své výši velmi podobná. II. Obsah kasační stížnosti [6] Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [7] Stěžovatel úvodem shrnul žalobní argumentaci v bodech I. až III. kasační stížnosti. Následně se v bodě IV. věnoval jednotlivým kasačním důvodům. V žalobě namítl, že správní orgán I. stupně ve výzvě stanovil lhůtu k doplnění dokladů do 15. 9. 2015. Tato lhůta uplynula ještě před doručením výzvy dne 16. 9. 2015 a byla tedy objektivně nesplnitelná a nepřiměřeně krátká. Městský soud na tuto námitku pouze uvedl, že fakticky byla lhůta mnohem delší a běžela až do dne vydání příkazu. Více se touto námitkou nezabýval. Rozhodnutí proto trpí vadou, která mohla být důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně, neboť důvodem uložení pokuty bylo nedoplnění podkladů v objektivně nesplnitelné lhůtě, což je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky. Stěžovateli byla rovněž upřena objektivní možnost podání žádosti o prodloužení této lhůty. Městský soud dospěl k zjevně nesprávnému právnímu názoru, jestliže tvrdí, že mohlo dojít k naplnění skutkové podstaty správního deliktu tím, že v objektivně nesplnitelné lhůtě stěžovatel nedoplnil požadované dokumenty. Správní rozhodnutí je proto nicotné. [8] Stěžovatel dále namítá, že se městský soud držel formalisticky dikce zákona, aniž by zohlednil smysl a účel dané právní normy. Stěžovatel byl dostatečně aktivní a součinný při kontrole. To, že některé doklady nedodal, bylo odůvodněno nejasným požadavkem správního orgánu I. stupně a určením objektivně nesplnitelné lhůty. Městský soud nijak nereflektoval skutečnost, že správní orgán I. stupně porušil zásadu hospodárnosti a zásadu subsidiarity výkonu veřejné moci (§ 6 odst. 2 správního řádu) tím, že po stěžovateli požadoval dodání výpisu z obchodního rejstříku, jež je veřejně dostupný, a závazného stanoviska k technickému a věcnému vybavení zdravotnického zařízení, které správní orgán I. stupně vydává sám a je mu tak znám z úřední povinnosti. Městský soud významově zaměňoval pojem kontrola s kontrolou na místě (např. v bodě 20 rozsudku městského soudu). Rozhodnutí proto působí nepřesvědčivě. Stěžovatel je přesvědčen, že nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu, za který je trestán, neboť vynaložil veškeré možné úsilí, aby splnil své povinnosti stanovené správním orgánem I. stupně ve výzvě. I kdyby tomu tak nebylo, tak obsah dokumentů, které nedoplnil podáním ze dne 5. 10. 2015, není z pohledu prováděné kontroly důležitý, aby jejich nedoplnění představovalo porušení zájmu chráněného kontrolním řádem. Nemohlo proto dojít k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty správního deliktu. [9] Výše uložené pokuty je nepřiměřená jak