1 As 77/2021 — Nejvyšší správní soud

1 As 77/2021- 56 - text  1 As 77/2021 - 59 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: ZMOTOR, s.r.o., se sídlem Dašická 248, Chrudim, zastoupena Mgr. Janem Vlkem, advokátem se sídlem Opletalova 1525/39, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, za účasti osob zúčastněných na řízení I) MERCIA spol. s r. o., se sídlem Dašická 1228, Chrudim, II) město Chrudim, se sídlem Resselovo náměstí 77, Chrudim, III) Kubík a. s., se sídlem U Prašné brány 1090/2, Praha 1, zastoupena Mgr. Alešem Velcem, advokátem se sídlem Toulovcovo náměstí 156, Litomyšl, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2019, č. j. KrÚ 57837/ODSH/2019Sv, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 10. 2. 2021, č. j. 52 A 89/2019  170, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. IV. Osoby zúčastněné na řízení I), II) a III) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Osoba zúčastněná na řízení I) (dále jen „Mercia“) je vlastnicí pozemků p. č. 568/6 a p. č. 568/43 v katastrálním území Chrudim, jež spojují průmyslový areál ve vlastnictví Mercie s ulicemi Dašická a Tovární v Chrudimi. Po těchto pozemcích je také zajištěn přístup k nemovitostem ve vlastnictví žalobkyně. K užívání pozemků uzavřela žalobkyně s Mercií v minulosti smlouvy o zřízení věcných břemen. [2] Žalobkyně se u Městského úřadu Chrudim (dále jen „městský úřad“) jako silničního správního úřadu domáhala určení podle § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích), že na pozemcích Mercie se nachází veřejně přístupná účelová komunikace, a to od doby jejího vzniku dne 26. 6. 1996. Městský úřad však rozhodl, že se na pozemcích taková komunikace nenachází. Zkoumal přitom, a) zda je cesta zřetelná v terénu, b) zda spojuje jednotlivé nemovitosti, c) zda byl dán souhlas vlastníka cesty k poskytnutí cesty k veřejnému užívání a d) zda je splněna podmínka nutné komunikační potřeby. Žalovaný následně zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. [3] Žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí. Žalobkyně tvrdila, že správní orgány řádně neprovedly navržené důkazy. Pokud by postupovaly v souladu se zákonem, musely by dospět k závěru, že souhlas vlastníka byl dán. Mercia totiž celý areál vybudovala za podmínky, že se v něm bude nacházet veřejně přístupná komunikace. Smlouvy o věcných břemenech uzavřely strany později, a to z důvodu posílení práv. Areál Mercia budovala jako neoplocený, plot a další překážky se objevily až v pozdějších letech. Taktéž existovala nutná komunikační potřeba. Uzavření smluv o věcných břemenech na tom nic nemění. [4] Krajský soud obsáhle citoval judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu k podmínkám vzniku veřejně přístupných účelových komunikací. První dvě kritéria měl soud za splněná. Cesta je patrna v terénu a spojuje nemovitosti různých vlastníků nacházející uvnitř nebo v blízkosti areálu ve vlastnictví Mercie. Dále krajský soud upozornil, že veřejnou cestou se pozemek stává buď věnováním vlastníkem k tomuto účelu anebo tím, že vlastník dlouhodobě toleruje užívání komunikace veřejností, přičemž s tímto stavem nevyslovil tzv. kvalifikovaný nesouhlas. Tento koncept však pro nynější věc nebyl vhodný, neboť se ustálil především v souvislosti se „starými“ cestami, které byly užívány od nepaměti. Podle krajského soudu v daném případě nebyl žalovaným souhlas Mercie jako vlastníka komunikace zjištěn a nešlo jej předpokládat na základě toho, že výslovně nesouhlasila s veřejným užíváním. Správní orgán I. stupně se navíc historií areálu Mercia zabýval. Konstatoval, že není zřejmé, jaké cesty měly být kolaudovány jako veřejné. Navíc je patrné, že Mercia je za veřejné nepovažovala, neboť minimálně od roku 2003 na nich umístila brány. Toto tvrzení však krajský soud korigoval, neboť v řízení nebylo postaveno najisto, kdy přesně byly brány v areálu umístěny. Na závěr o tom, že Mercia nesouhlasila s veřejným užíváním, to však nemá vliv. Žalobkyně a osoba zúčastněná na řízení III) navíc uzavřely s Mercií smlouvy o užívání předmětných pozemků, a to ihned na počátku jejich podnikání v areálu. Jestliže žalobkyně tvrdí, že areál byl vybudován v letech 1996 a smlouvy byly uzavírány od roku 2001, pak podle soudu současně nenabízí vysvětlení k tomu, jaká byla situace mezi lety 1996 a 2001. Žalobkyně navíc smlouvu s Mercií uzavřela za úplatu. Smlouvy s Mercií tedy vylučují nutnou komunikační potřebu, neboť tím je pro oprávněné subjekty zajištěn přístup k jejich nemovitostem. Krajský soud také odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014 č. j. 5 As 140/201222, podle nějž to, že vlastník požádal o stavební povolení ke zbudování komunikace na určitém pozemku, bez dalšího neznamená, že věnoval tuto komunikaci obecnému užívání, a to za situace, kdy o stavebním povolení rozhodoval obecný stavební úřad a nikoliv úřad speciální. Na souhlas vlastníka odkazovala také osoba zúčastněná na řízení III), avšak své tvrzení ničím nepodložila. Žalobkyně navrhla další důkazy, které však krajský soud neprovedl, neboť se vztahovaly k událostem po vydání napadeného rozhodnutí nebo byly již provedeny správními orgány. Krajský soud tedy žalobu zamítl. II. Obsah kasační stížnosti [5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, a to z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Především namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud je podle jejího názoru odtržen od reality. Soud měl přihlédnout k tomu, že cesta byla kolaudována jako veřejná, Mercia s užíváním veřejností souhlasila a existuje naléhavá komunikační potřeba. Komunikace je veřejná již od doby její kolaudace. Jestliže bylo vydáno rozhodnutí, podle nějž jde o veřejnou komunikaci, pak není třeba zkoumat naplnění oněch čtyř znaků. Krajský soud poukázal na rozsudek kasačního soudu č. j. 5 As 140/2012  22, podle něhož není komunikace veřejnou pouze z důvodu, že byla jako veřejná povolena a kolaudována, jestliže o tom nerozhodl příslušný úřad. Stěžovatelka odkázala na zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění do 26. 2. 1997, a na zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění do 31. 3. 1997. Podle § 117 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. stavebním úřadem je okresní národní výbor. Okresní národní výbor může stanovit, že stavebním úřadem je městský nebo místní národní výbor. Podle § 120 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. u […] staveb pozemních komunikací, […] vykonávají působnost stavebního úřadu, s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování a vyvlastnění, orgány vykonávající státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních předpisů (dále jen „speciální stavební úřady“). Podle § 3 odst. 6 zákona č. 135/1961 Sb. okresním národním výborům přísluší výkon státní správy ve věcech silnic ve všech případech, pokud z ustanovení zákona nevyplývá jinak. O kolaudaci areálu Mercia tedy rozhodoval k tomu příslušný úřad, a to včetně pozemních komunikací. [6] Podle spisů ve stavebních řízeních rozhodoval stavební úřad po stanovisku příslušného okresního úřadu. Z toho podle stěžovatelky plyne, že komunikace byla kolaudována jako veřejná. Budova stanice technické kontroly navíc musela mít pro kolaudaci a udělení licence vjezd a výjezd z veřejně přístupné pozemní komunikace. To uváděla již v doplnění žaloby. Krajský soud se těmito důkazy odmítl zabývat s tím, že uvedené skutečnosti nastaly až po době rozhodné pro posouzení vůle vlastníka svěřit pozemky k veřejnému užívání. Stěžovatelka má za to, že ze správních spisů plyne, že stavební úřad cestu jako veřejnou povolil a následně ji za veřejnou považoval. [7] Mercia souhlasila s veřejným užíváním pozemku, neboť jej jako veřejný nechala povolit a kolaudovat. Nejméně 7 let po vybudování areálu nekorigovala užívání cesty veřejností vůbec. Následně pak jen v nočních hodinách. Z toho plyne její konkludentní souhlas. Mercia tedy nejenže souhlasila s veřejným užíváním, ale jako vlastnice jej i prosadila. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2011, č. j. 2 As 84/2010  128. Podle něj „[j]iž z toho, [že v objektu stěžovatelů v minulosti byla škola a později prodejna Jednoty], je zřejmé, že se muselo jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou“. Pokud městský úřad tento souhlas ze správního spisu nedovodil a ani o to