10 As 25/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 25/2020- 61 - text  10 As 25/2020 - 67 pokračování [OBRÁZEK] ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Karla Šimky, Filipa Dienstbiera, Radovana Havelce, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše a Aleše Roztočila v právní věci žalobce: M. N., zast. Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod Kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému: Městský úřad Vodňany, se sídlem náměstí Svobody 18, Vodňany, zast. Mgr. Lukášem Zscherpem, advokátem se sídlem Lochotínská 1108/18, Plzeň, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v podání exekučního návrhu ze dne 6. 6. 2019 žalovaným, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, čj. 61 A 6/201960, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, čj. 61 A 6/201960, se ruší a žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Jádro sporu a jeho dosavadní průběh I. 1. Jádro sporu [1] Jádrem sporu je, zda podání exekučního návrhu (§ 37 a násl. exekučního řádu) správním orgánem k vymožení daňového nedoplatku může být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., nebylyli při podání dodrženy podmínky proporcionality podle § 175 odst. 2 daňového řádu. I. 2. Dosavadní průběh správních a soudních řízení [2] Rozhodnutím ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, žalovaný uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a uložil mu pokutu ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. [3] Žalovaný dne 30. 7. 2015 vyzval žalobce k úhradě pokuty uložené tímto rozhodnutím a upozornil jej na možnost vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora a na náklady s tím spojené. Tuto výzvu žalobce převzal. S ohledem na pasivitu žalobce žalovaný dále třikrát požádal o součinnost zdravotní pojišťovnu žalobce za účelem zjištění zaměstnavatele a zdanitelného příjmu žalobce, který by mohl být předmětem daňové exekuce. Zdravotní pojišťovna žalobce poprvé odpověděla, že žalobce je pojištěncem jiného státu EU, EHP nebo Švýcarska, podruhé uvedla, že žalobce je osobou bez zdanitelných příjmů, a potřetí sdělila, že žalobce je osobou samostatně výdělečně činnou. [4] Dne 6. 8. 2019 podal žalovaný exekuční návrh na vymáhání nedoplatku na pokutě a nákladech řízení v celkové výši 3 000 Kč. Zároveň navrhl, aby výkonem exekuce byl pověřen soudní exekutor Mgr. Ing. Jiří Prošek. Ve výzvě ke splnění vymáhané povinnosti exekutor předběžně stanovil celkovou částku nákladů exekuce v případě, že vymáhaná povinnost nebude do 30 dnů od doručení výzvy splněna, na 6 655 Kč. Peněžitá povinnost včetně nákladů exekuce ke dni vydání této výzvy činila 6 811,50 Kč (z toho náklady exekuce představovaly částku 3 327,50 Kč včetně DPH a náklady oprávněného, tj. žalovaného, částku 484 Kč, tj. celkem 3 811,50 Kč). [5] Následně podal žalobce dne 9. 9. 2019 žalobu ke krajskému soudu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného. Podstatou žalobní argumentace byla námitka nepřiměřenosti volby způsobu vymáhání nedoplatku s ohledem na výši nedoplatku (§ 175 odst. 2 daňového řádu). Krajský soud shledal žalobu důvodnou a určil, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající ve volbě způsobu vymáhání pokuty ve výši 3 000 Kč, uložené žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, prostřednictvím soudního exekutora byl nezákonný. II. Kasační stížnost žalovaného [6] Žalovaný (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností a navrhl jej zrušit a věc soudu vrátit k dalšímu řízení. [7] Míní, že § 175 odst. 2 daňového řádu je normou s relativně neurčitou hypotézou. Mimo přiměřenost a hospodárnost je nutné při výběru způsobu vymáhání pokuty vzít v úvahu personální vybavení správního orgánu a jeho aktivitu před podáním exekučního návrhu, jakož i chování povinného. Správní orgány by se měly dlužníka nejprve pokusit vhodným způsobem vyrozumět o výši jeho nedoplatku a upozornit ho na následky spojené s jejich neuhrazením (§ 153 odst. 3 daňového řádu). Stěžovatel tak učinil, nadto se pokusil zjistit postižitelný majetek žalobce. Pokud by lustrace měla pozitivní výsledek, pokusil by se dlužnou částku vymoci prostřednictvím daňové exekuce. [8] Správce daně je povinen postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Bylo by v rozporu s výkonem dobré správy, pokud by náklady na vymáhání daných nedoplatků tížily daňové poplatníky, kteří své povinnosti řádně plní. Většina nákladů je v takových případech nesena ze státního rozpočtu a je zcela netransparentní. U soudních exekutorů naopak nesou náklady na vymáhání převážně samotní dlužníci a jejich výše je transparentní. [9] Podle civilní judikatury nepřiměřenost vymáhané pohledávky ve vztahu k nákladům exekučního řízení nastává, nepřevyšujeli vymáhaná pohledávka třetinu nákladů exekuce v základní sazbě, tj. třetinu z 6 655 Kč. V projednávané věci proto bylo vymáhání pohledávky soudním exekutorem přiměřené. III. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti [10] Žalobce navrhl kasační stížnost zamítnout. [11] Podle jeho názoru měl stěžovatel možnost požádat o daňovou exekuci celní správu, nemáli sám k jejímu provedení personální vybavení. Případná pasivita dlužníka je pro výběr způsobu exekuce irelevantní. Zjistilli stěžovatel, že žalobce nemá žádné postižitelné příjmy, mohl využít další možnosti daňové exekuce. Argumentace dobrou správou a transparentností je obecná polemika s právní úpravou. Odkaz na civilní judikaturu je výtkou správnímu soudnictví, které samo nestanovilo pravidla pro určení povoleného poměru nákladů exekuce k výši nedoplatku. Správní soudy dávají dostatečná vodítka k posouzení poměru mezi náklady exekuce a výší nedoplatku. IV. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu [12] Desátý senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že volba způsobu vymáhání daňového nedoplatku oprávněným, projevená podáním exekučního návrhu, nemůže být pojmově nezákonným zásahem. Tento právní názor je však odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutích NSS, konkrétně ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/201447, a v několika dalších. Proto věc předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. Svůj právní názor podrobně odůvodnil v části III. (body 11 až 42) předkládacího usnesení ze dne 21. 10. 2020, č. j. 10 As 25/202046. [13] Desátý senát míní, že aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí jít o individuální úkon veřejné moci namířený přímo proti jednotlivci a přímo zasahující do jeho subjektivních veřejných práv. Akt volby způsobu vymáhání podle § 175 odst. 1 daňového řádu tyto podmínky nesplňuje. Samotná volba způsobu vymáhání není konáním ani opomenutím. Je vnitřním výsledkem úvahy správního orgánu jak dále postupovat. Navenek se v případech vymáhání daňové pohledávky ve smyslu § 175 odst. 1 daňového řádu projeví až a) nařízením správní exekuce, anebo b) podáním exekučního návrhu, tj. konáním. Jako vnitřní a navenek neprojevená úvaha („vnitřní rozhodnutí“) správního orgánu se však volba způsobu vymáhání práv a povinností nemůže dotknout práv povinného (žalobce) či kohokoli jiného. [14] Z uvedené úvahy plyne, že žaloba měla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V. Posouzení věci rozšířeným senátem V. 1. Pravomoc rozšířeného senátu [15] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospělli senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [16] Osmý senát v rozsudku ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/201447, v bodě 17 uvedl: „Přestože volba způsobu vymáhání není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., povinnost zvolit způsob co nejméně zatěžující povinný subjekt není pouhou proklamací bez normativního obsahu (…). Pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří vymáháním soudního exekutora, přestože náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, dopustí se nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s.“ Své úvahy opřel i o to, že zvažováním, zda náklady vymáhání daňového nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora nebudou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, se (v dané době) nezabývaly civilní soudy (bod 18 rozsudku). Jádrem právního názoru osmého senátu nicméně je úvaha, že jednání správního orgánu spočívající v tom, že jako oprávněný se rozhodne zabezpečit vymáhání daňového nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, je zásahem ve smyslu definice v § 82 s. ř. s., který může podle okolností být nezákonný. [17] Na závěry uvedeného rozsudku navázal