10 As 517/2021 — Nejvyšší správní soud

10 As 517/2021- 48 - text 10 As 517/2021 - 49 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení částí ochranného opatření odpůrce ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2021, čj. 14 A 213/2021-51, takto: I. Výrok II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2021, čj. 14 A 213/2021-51, se ruší. II. Návrh se v části, v níž se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření odpůrce ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN, odmítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě v části, v níž se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření odpůrce ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN, ani o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Navrhovatel se u Městského soudu v Praze domáhal zrušení částí ochranného opatření, jímž odpůrce s účinností od 27. 10. 2021 stanovil k ochraně před onemocněním covid-19 podmínky pro vstup osob na území ČR. Ochranné opatření se týkalo také povinnosti vyplnit před návratem do ČR elektronický příjezdový formulář. Navrhovatel se konkrétně domáhal zrušení čl. I. bodu I. 1. písm. a) a c), čl. I. bod I. 3. písm. a) a c) a čl. I. bodu III. 2 ochranného opatření. [2] Městský soud výrokem I. napadeného rozsudku zrušil ochranné opatření v čl. I. bodu I. 1. písm. a) a c); v bodu I. 3 písm. a) a v bodu I. 3. písm. c) v textu „doklad o vyplnění Příjezdového formuláře“, a to ke dni 6. 12. 2021. [3] Ve II. výroku městský soud zbytek návrhu zamítl. Povinnost vyplnit formulář pouze elektronicky podle něj není nezákonná ani nepřiměřená. [4] Napadené ochranné opatření bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne 6. 12. 2021. Rovněž toto ochranné opatření později odpůrce zrušil a nahradil novým. [5] Navrhovatel (stěžovatel) podal kasační stížnost proti výroku II. rozsudku městského soudu. Rozsudek je podle něj nepřezkoumatelný a nezákonný. [6] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s městským soudem v tom, že elektronická forma formuláře nepůsobí zásah do soukromí. [7] Stěžovatel v replice upozornil na vztah správního řádu a zákona o ochraně veřejného zdraví, jakož i na problematiku ochrany osobních údajů. [8] NSS nejprve posoudil, zda byl stěžovatel aktivně procesně legitimován domáhat se zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření ve znění splnění povinnosti předložit vyplněný Příjezdový formulář se rozumí předložení v takové podobě, která umožní jednoznačnou identifikaci držitele a kontrolu vyplněných údajů; elektronický Příjezdový formulář je dostupný na internetových stránkách www.prijezdovyformular.cz; zpracovávanými osobními údaji nad rámec § 79 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. jsou číslo cestovního dokladu, státní občanství, adresa elektronické pošty a telefonní číslo; vyplněním a odesláním Příjezdového formuláře se krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu vzdáleným přístupem oznamuje vstup na území České republiky. [9] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy. Pro naplnění aktivní procesní legitimace musí navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné napadeným opatřením obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS). [10] Stěžovatel uvedl k čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření, jenž vyžadoval při každém návratu do ČR předložit příjezdový formulář, následující výhrady. Podmiňovat takto vstup do domovského státu podle něj odporuje ústavně zaručené svobodě pohybu a pobytu a ochraně soukromí. Příjezdový formulář lze vyplnit výhradně elektronicky, tedy vzdáleným přístupem. Kromě telefonního čísla je třeba poskytnout i adresu elektronické pošty, na kterou má následně dojít potvrzení nezbytné pro hraniční kontrolu. Občané vstupující na území ČR tedy musejí pro výkon svého základního práva (vstoupit na území) využít formu elektronické komunikace, což na běžné občany klade nepřiměřené nároky. Ochranné opatření navíc nestanoví žádnou alternativu pro jednotlivce bez technického vybavení. Tato úprava přehlíží fakt, že ne všichni občané mají možnost využít elektronickou formu komunikace, navíc pokud se právě nacházejí v zahraničí. [11] Městský soud neměl o stěžovatelově obecné aktivní procesní legitimaci pochybnost. Jelikož se však stěžovatel domáhal zrušení pouze některých částí ochranného opatření, byl soud povinen posoudit jeho aktivní procesní legitimaci zvlášť ve vztahu k jednotlivým napadeným ustanovením. Ke stěžovatelově aktivní procesní legitimaci ve vztahu k čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření, jež stanoví povinnost vyplnit příjezdový formulář výlučně elektronicky, městský soud nic neuvedl. [12] Aktivní procesní legitimaci navrhovatele v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy posuzoval NSS např. v již citovaném usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 či v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 3 As 2/2021-48. Tyto závěry shledal Ústavní soud ústavně konformními v nálezu ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2431/21. Citovaným nálezem Ústavní soud zrušil usnesení ze dne 3. 8. 2021, čj. 8 Ao 13/2021-65, v němž NSS nepřiznal aktivní procesní legitimaci zapsanému spolku, který sdružuje osoby trpící Bechtěrevovou chorobou a jejich rodinné příslušníky. Podle Ústavního soudu není pro aktivní procesní legitimaci navrhovatele vždy nezbytně nutné, aby mu opatření obecné povahy ukládalo povinnost. V případě dvoustranného právního vztahu je proto nutné přiznat aktivní procesní legitimaci všem stranám tohoto (potenciálního) právního vztahu. O takový případ však v posuzované věci nejde. Nadále přitom zůstávají v platnosti dřívější závěry judikatury vyžadující, aby navrhovatel myslitelně tvrdil, že se opatření obecné povahy může dotknout jeho veřejných subjektivních práv. [13] V souladu s citovanou judikaturou NSS je nutné, aby zkrácení na navrhovatelových právech nebylo pouze teoretické, hypotetické či příliš vzdálené. Musí mít také určitou kvalitu (intenzitu) a vztah k opatření obecné povahy. Zákonná úprava aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je tedy založena na podmínce tvrzení, že navrhovatelova práva mohou být opatřením obecné povahy dotčena (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62). Soudy ve správním soudnictví mají chránit veřejná subjektivní práva fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.); přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. [14] Stěžovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci z toho, že se na všechny osoby pobývající déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území jiného státu vztahovala povinnost vyplnit elektronický příjezdový formulář nebo předložit doklad o jeho vyplnění. Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel nesouhlasí s výhradně elektronickou formou podání příjezdového formuláře, kterou stanovilo ochranné opatření. [15] Stěžovatel však netvrdí, že by byl on sám dotčen na veřejných subjektivních právech. Argumentuje pojmem běžného občana, na něhož klade elektronický příjezdový formulář nepřiměřené požadavky. Námitka stěžovatele, že odpůrce ukládá občanům vstupujícím na území ČR užít výhradně elektronické formy komunikace, nezakládá jeho aktivní procesní legitimaci. Aktivní procesní legitimace pak neplyne ani ze stěžovatelova tvrzení, že všichni občané nemají možnost využít v zahraničí elektronickou komunikaci. Aby se správní soudy mohly věcí meritorně zabývat, musel by stěžovatel tvrdit myslitelné dotčení svých veřejných subjektivních práv. Nestačí tvrdit, že ochranné opatření krátí na právech občany, kteří nemají potřebné technické vybavení. [16] NSS se k aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vyjádřil též v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 3 As 2/2021-48. Podotkl, že požadavek přímého a bezprostředního vztahu napadaného opatření obecné povahy k právní sféře navrhovatele bude ve většině případů pravidlem. Nevyloučil však, aby mohl být v konkrétním případě aktivně legitimován i ten, do jehož veřejných subjektivních práv zasahuje úprava nepřímo či zprostředkovaně. NSS zde zohlednil, že lpět na tom, aby návrhy na zrušení opatření obecné povahy sloužících k regulaci epidemiologické situace mohli podávat jen ti, kterým opatření přímo ukládá určité povinnos